Από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ του 1992, το πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ ελάχιστα έχει αλλάξει, συμβάλλοντας έτσι στη δημιουργία συνθηκών για οικονομική σταθερότητα.
Το πλαίσιο αυτό αποτελείται από το πλαίσιο δημοσιονομικής πολιτικής της ΕΕ (το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο και απαιτήσεις για εθνικά δημοσιονομικά πλαίσια), τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών και το πλαίσιο για προγράμματα μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής.
Ωστόσο, όπως παραδέχεται και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ενώ το πλαίσιο έχει εξελιχθεί με την πάροδο του χρόνου με σκοπό την αντιμετώπιση ορισμένων αδυναμιών, έχει επίσης καταστεί ολοένα και πιο πολύπλοκο και όλα τα μέσα και οι διαδικασίες δεν άντεξαν στη δοκιμασία του χρόνου.
Τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τα μέτρα πολιτικής που ελήφθησαν για την αντιμετώπιση πρόσφατων οικονομικών κλυδωνισμών, συμπεριλαμβανομένης της αλληλεπίδρασης μεταξύ μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων στο πλαίσιο του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, έχουν τροφοδοτήσει τις προτάσεις της Επιτροπής σχετικά με τη μεταρρύθμιση του πλαισίου.
Οι προτάσεις διαμορφώνονται επίσης από τα υψηλότερα και πιο διαφοροποιημένα επίπεδα δημόσιου χρέους και την ανάγκη διευκόλυνσης των επενδύσεων για κοινές προτεραιότητες της ΕΕ, ιδίως για τη διασφάλιση της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης, καθώς και της ενεργειακής ασφάλειας κατά τα επόμενα έτη. Επίσης, οι προτάσεις της Κομισιόν αποτελούν συνέχεια της επανεξέτασης της αποτελεσματικότητας του πλαισίου οικονομικής εποπτείας που δρομολογήθηκε για πρώτη φορά τον Φεβρουάριο του 2020 (και δρομολογήθηκε εκ νέου τον Οκτώβριο του 2021).
Σύμφωνα λοιπόν με την ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις κατευθύνσεις για τη μεταρρύθμιση του πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ, λαμβάνοντας υπόψη τους καίριους προβληματισμούς σχετικά με το ισχύον πλαίσιο, στόχος των κατευθύνσεων είναι η ενίσχυση της βιωσιμότητας του χρέους και η τόνωση της βιώσιμης και συμπεριληπτικής ανάπτυξης μέσω επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων. Οι κατευθύνσεις επιδιώκουν να διασφαλίσουν ότι το πλαίσιο είναι απλούστερο, πιο διαφανές και αποτελεσματικό.
Επιπλέον, προβλέπουν μεγαλύτερη ανάληψη ευθύνης σε εθνικό επίπεδο και καλύτερη επιβολή, ενώ επιτρέπουν παράλληλα μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις και μειώνουν τους υψηλούς δείκτες δημόσιου χρέους με ρεαλιστικό, σταδιακό και σταθερό τρόπο. Με τον τρόπο αυτό, το αναθεωρημένο πλαίσιο θα πρέπει να συμβάλει στην οικοδόμηση της πράσινης, ψηφιακής και ανθεκτικής οικονομίας του μέλλοντος, ενώ θα διασφαλίζει παράλληλα τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών σε όλα τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την ομιλία για την κατάσταση της Ένωσης το 2022 της προέδρου κ. Φον ντερ Λάιεν.
Οι αλλαγές που έρχονται στο Σύμφωνο Σταθερότητας
Πιο συγκεκριμένα, προτείνεται η μετάβαση σε ένα διαφανές πλαίσιο εποπτείας της ΕΕ βάσει κινδύνου, το οποίο θα διαφοροποιείται μεταξύ των χωρών, λαμβάνοντας υπόψη τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν όσον αφορά το δημόσιο χρέος. Τα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά-διαρθρωτικά σχέδια αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο του πλαισίου που προτείνει η Επιτροπή.
Θα ενσωματώσουν τους δημοσιονομικούς, μεταρρυθμιστικούς και επενδυτικούς στόχους, συμπεριλαμβανομένων εκείνων για την αντιμετώπιση των μακροοικονομικών ανισορροπιών, όπου απαιτείται, σε ένα ενιαίο ολιστικό μεσοπρόθεσμο σχέδιο, με αποτέλεσμα τη δημιουργία μιας συνεκτικής και εξορθολογισμένης διαδικασίας.
Τα κράτη μέλη θα έχουν μεγαλύτερο περιθώριο ελιγμών όσον αφορά τον καθορισμό της πορείας δημοσιονομικής προσαρμογής τους, ενισχύοντας την ανάληψη ευθύνης σε εθνικό επίπεδο για τις δημοσιονομικές τους πορείες.
Ένας ενιαίος λειτουργικός δείκτης –οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες, δηλαδή οι δαπάνες που τελούν υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης– θα χρησιμεύσει ως βάση για τον καθορισμό της πορείας δημοσιονομικής προσαρμογής και την άσκηση ετήσιας δημοσιονομικής εποπτείας, με αποτέλεσμα τη σημαντική απλούστευση του πλαισίου.
Ως μέρος του κοινού πλαισίου της ΕΕ, η Επιτροπή θα παρουσιάσει μια πορεία δημοσιονομικής προσαρμογής αναφοράς, η οποία θα καλύπτει περίοδο τεσσάρων ετών, με βάση τη μεθοδολογία ανάλυσης της βιωσιμότητας του χρέους.
Αυτή η πορεία προσαρμογής αναφοράς θα πρέπει να διασφαλίζει ότι το χρέος των κρατών μελών που αντιμετωπίζουν σημαντικές ή μεσαίες προκλήσεις όσον αφορά το χρέος θα τεθεί σε εύλογη πτωτική πορεία και ότι το έλλειμμα θα παραμείνει με αξιόπιστο τρόπο κάτω από την τιμή αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ που ορίζεται στη Συνθήκη.
Στη συνέχεια, τα κράτη μέλη θα υποβάλουν σχέδια που θα καθορίζουν τη μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική πορεία τους και τις δεσμεύσεις προτεραιότητάς τους για μεταρρυθμίσεις και δημόσιες επενδύσεις.
Η διαδικασία της δημοσιονομικής προσαρμογής
Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Κομισιόν, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να προτείνουν μεγαλύτερη περίοδο προσαρμογής, με παράταση της πορείας δημοσιονομικής προσαρμογής έως τρία έτη όταν η πορεία βασίζεται σε ένα σύνολο μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών δεσμεύσεων που στηρίζουν τη βιωσιμότητα του χρέους και ανταποκρίνονται στις κοινές προτεραιότητες και τους στόχους της ΕΕ.
Ως τρίτο βήμα, η Επιτροπή θα αξιολογεί τα σχέδια, παρέχοντας θετική αξιολόγηση εάν το χρέος τεθεί σε πτωτική πορεία ή εάν παραμείνει σε συνετά επίπεδα, και το δημοσιονομικό έλλειμμα παραμένει με αξιόπιστο τρόπο κάτω από την τιμή αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα.
Το Συμβούλιο θα εγκρίνει τα σχέδια κατόπιν θετικής αξιολόγησης από την Επιτροπή. Τέλος, η Επιτροπή θα παρακολουθεί συνεχώς την εφαρμογή των σχεδίων. Τα κράτη μέλη θα υποβάλλουν ετήσιες εκθέσεις προόδου σχετικά με την εφαρμογή των σχεδίων, ώστε να διευκολύνεται η αποτελεσματική παρακολούθηση και να διασφαλίζεται η διαφάνεια.
Θα δοθεί εξάλλου μεγαλύτερο περιθώριο στα κράτη μέλη για τον σχεδιασμό των δημοσιονομικών τους πορειών. Ταυτόχρονα, θα εφαρμοστούν επίσης αυστηρότερα εργαλεία επιβολής της ΕΕ για τη διασφάλιση της επίτευξης των στόχων. Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ) που βασίζεται στο έλλειμμα θα διατηρηθεί, ενώ θα ενισχυθεί η ΔΥΕ που βασίζεται στο χρέος.
Θα ενεργοποιείται όταν ένα κράτος μέλος με χρέος άνω του 60 % του ΑΕΠ παρεκκλίνει από τη συμφωνηθείσα πορεία των δαπανών.
Οι μηχανισμοί επιβολής θα ενισχυθούν. Η χρήση οικονομικών κυρώσεων θα καταστεί αποτελεσματικότερη με τη μείωση των ποσών τους. Θα υπάρξουν επίσης αυστηρότερες κυρώσεις όσον αφορά τη φήμη. Οι μακροοικονομικές προϋποθέσεις για τα διαρθρωτικά ταμεία και για τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας θα εφαρμοστούν σε παρόμοιο πνεύμα, δηλαδή η χρηματοδότηση της ΕΕ θα μπορούσε επίσης να ανασταλεί σε περίπτωση που τα κράτη μέλη δεν έχουν λάβει αποτελεσματικά μέτρα για τη διόρθωση του υπερβολικού τους ελλείμματος.
Επιπλέον, ένα νέο εργαλείο θα εξασφαλίσει την εφαρμογή των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών δεσμεύσεων που στηρίζουν μια μεγαλύτερη πορεία προσαρμογής. Η μη εφαρμογή των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών δεσμεύσεων θα μπορούσε να οδηγήσει σε μια πιο περιοριστική πορεία προσαρμογής και, για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων.
Η διόρθωση των ανισορροπιών και το πλαίσιο εποπτείας
Από κει και πέρα, υπάρχει και η διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ), η οποία αποσκοπεί στον έγκαιρο εντοπισμό δυνητικών μακροοικονομικών κινδύνων, στην πρόληψη της εμφάνισης επιβλαβών μακροοικονομικών ανισορροπιών και στη διόρθωση των υφιστάμενων ανισορροπιών.
Οι προτάσεις μεταρρύθμισης της Κομισιόν για τη ΔΜΑ επικεντρώθηκαν στον ενισχυμένο διάλογο μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών για την καλύτερη κατανόηση των προκλήσεων που εντοπίστηκαν στο πλαίσιο της ΔΜΑ και των πολιτικών που απαιτούνται για την αντιμετώπισή τους.
Ο διάλογος αυτός θα οδηγήσει, με τη σειρά του, σε δέσμευση των κρατών μελών να συμπεριλάβουν τις μεταρρυθμίσεις και τις επενδύσεις που απαιτούνται για την πρόληψη ή τη διόρθωση των ανισορροπιών στο εθνικό τους μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό-διαρθρωτικό σχέδιο.
Σύμφωνα με την Κομισιόν, ο προληπτικός ρόλος της ΔΜΑ θα ενισχυθεί σε ένα μακροοικονομικό περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από νέους και εξελισσόμενους κινδύνους. Η αξιολόγηση της ενδεχόμενης ύπαρξης ανισορροπιών θα καταστεί περισσότερο προσανατολισμένη προς το μέλλον με σκοπό τον έγκαιρο εντοπισμό και αντιμετώπιση των αναδυόμενων ανισορροπιών.
Κατά την αξιολόγηση του κατά πόσον οι ανισορροπίες έχουν διορθωθεί, θα δοθεί μεγαλύτερη βαρύτητα στις εξελίξεις των τάσεων και στην ενδεχόμενη εφαρμογή πολιτικών για την αντιμετώπιση των ανισορροπιών.
Επιπλέον, η μεταπρογραμματική εποπτεία αξιολογεί την ικανότητα αποπληρωμής των κρατών μελών που έχουν επωφεληθεί από προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής. Με το νέο πλαίσιο, και χωρίς την τροποποίηση της νομοθεσίας, η Επιτροπή προτείνει διαφορετική εφαρμογή της εποπτείας μέσω του καθορισμού σαφέστερων στόχων, με την ένταση του πλαισίου να συνδέεται με αυτούς τους στόχους.
Ειδικότερα, η μεταπρογραμματική εποπτεία θα επικεντρωθεί στην αξιολόγηση της ικανότητας αποπληρωμής, στην παρακολούθηση της εφαρμογής των μη ολοκληρωθεισών μεταρρυθμίσεων και στην αξιολόγηση του κατά πόσον απαιτούνται διορθωτικά μέτρα σε περίπτωση που η ικανότητα αποπληρωμής ή η διατήρηση της πρόσβασης στην αγορά εγείρει ανησυχίες. Η ένταση της μεταπρογραμματικής εποπτείας θα εξελιχθεί με την πάροδο του χρόνου, παράλληλα με την εξέλιξη της εκτίμησης κινδύνου.
Η δημοσιονομική εικόνα της Ελλάδας
Τι σημαίνουν όμως οι προτεινόμενες αλλαγές στους δημοσιονομικούς κανόνες της Ε.Ε. για τη χώρα μας; Ως γνωστόν, τον Αύγουστο του 2022 η Ελλάδα εξήλθε από το καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας και υπήχθη σε καθεστώς κανονικής μεταπρογραμματικής εποπτείας (regular post-programme surveillance), στο οποίο θα παραμείνει έως ότου εξοφλήσει τουλάχιστον το 75% της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει λάβει.
Η διαφύλαξη της αξιοπιστίας
Σύμφωνα με την Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ), η ένταξη της Ελλάδος στο νέο καθεστώς της κανονικής μεταπρογραμματικής εποπτείας συνεπάγεται αυτόματα την υπαγωγή της και στους δημοσιονομικούς κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), όπως αυτοί θα διαμορφωθούν μετά την ολοκλήρωση της δημόσιας διαβούλευσης που ξεκίνησε τον Οκτώβριο του 2021.
Η διαφύλαξη της δημοσιονομικής αξιοπιστίας η οποία επιτεύχθηκε την περίοδο πριν από την πανδημία είναι σημαντική. Αυτό διότι οι δημοσιονομικές επιδόσεις της Ελλάδος και η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών της αποτελούν κρίσιμους παράγοντες της πιστοληπτικής αξιολόγησης της ελληνικής οικονομίας, πολύ περισσότερο από ό,τι για άλλες ευρωπαϊκές χώρες, καθώς η Ελλάδα υπολείπεται ακόμη της επενδυτικής βαθμίδας και συνεπώς παρουσιάζει συγκριτικά μεγαλύτερη ευαισθησία στη μεταβλητότητα των αγορών.
Πάντως, η ικανότητα συμμόρφωσης της χώρας με τους κανόνες του υφιστάμενου ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου ενισχύθηκε σημαντικά την προηγούμενη δεκαετία, ως αποτέλεσμα των διαρθρωτικών δημοσιονομικών μεταρρυθμίσεων που υλοποιήθηκαν.
Το 2023 χρονιά πρόκληση
Ειδικότερα για το 2023 προβλέπεται μία σφιχτότερη δημοσιονομική πολιτική, με αυξημένα έσοδα και περικοπή δαπανών, πρόβλεψη η οποία υπόκειται στις ίδιες παραδοχές με αυτές των μακροοικονομικών προβλέψεων. Σύμφωνα και με το ΚΕΠΕ, είναι σαφές ότι μια αύξηση στις τιμές ενέργειας (φυσικού αερίου, πετρελαίου, ηλεκτρικού ρεύματος) θα πρέπει να επιδοτηθεί από τον Προϋπολογισμό της χώρας, αν δεν υπάρξει ενιαία πολιτική ενέργειας από την ΕΕ.
Αντίστοιχα μια γενικότερη αύξηση των πληθωριστικών πιέσεων, με περαιτέρω αύξηση και των ειδών πρώτης ανάγκης, αλλά και των εισροών των επιχειρήσεων, θα οδηγήσει σε ακόμη μεγαλύτερη αύξηση των δαπανών. Όσον αφορά στο δημόσιο χρέος, αυτό αναμένεται το 2023 να αυξηθεί ελάχιστα σε ονομαστικούς όρους, όμως να μειωθεί σε όρους χρέους προς ΑΕΠ, δεδομένης της αναμενόμενης μεγέθυνσης της οικονομίας. Ωστόσο, είναι σαφές ότι και αυτή η πρόβλεψη ακολουθεί τις παραδοχές για την ανάπτυξη της οικονομίας.
Οι αλλαγές στο δημοσιονομικό πλαίσιο και οι προκλήσεις
Από κει και πέρα, η ΤτΕ επισημαίνει ότι την περίοδο μετά την πανδημία, η αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας, με εξάλειψη των μεγάλων πρωτογενών ελλειμμάτων, και η μείωση του δημόσιου χρέους θα πρέπει να τεθούν ως βασικές προτεραιότητες από τις κυβερνήσεις των κρατών-μελών της ΕΕ. Επομένως, το νέο πλαίσιο δημοσιονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ πρέπει να είναι αποτελεσματικότερο ως προς την επίτευξη αυτών των στόχων, παρέχοντας περισσότερη ευελιξία στα κράτη-μέλη ώστε να αποφευχθούν επεισόδια υπερκυκλικής δημοσιονομικής προσαρμογής που επιτείνουν αντί να εξομαλύνουν τις διακυμάνσεις του οικονομικού κύκλου.
Πιέσεις για τη λήψη μέτρων
Η διατήρηση των πληθωριστικών πιέσεων κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2022 ενέτεινε τις πιέσεις για τη λήψη πρόσθετων δημοσιονομικών μέτρων με στόχο την περαιτέρω ενίσχυση του διαθέσιμου εισοδήματος των νοικοκυριών ώστε να μετριαστούν οι επιπτώσεις από την άνοδο των τιμών και ειδικότερα της ενέργειας στα πιο ευάλωτα νοικοκυριά. Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω, και δεδομένου ότι ο πληθωρισμός πλήττει περισσότερο τα χαμηλά εισοδήματα λόγω υψηλότερης ροπής προς κατανάλωση, θα πρέπει τα μέτρα να είναι περισσότερο στοχευμένα βάσει εισοδηματικών κριτηρίων.
Παράλληλα, στο βαθμό που η επιδοματική πολιτική χρηματοδοτείται με επιπλέον δανεισμό, τα μέτρα στήριξης έχουν βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα και πρέπει να είναι προσωρινά. Ως εκ τούτου, η επιδοματική πολιτική θα πρέπει να συνοδεύεται από δράσεις εξοικονόμησης ενέργειας και με την παροχή κινήτρων για μείωση της κατανάλωσης ενέργειας.
Συνολικά, η δημοσιονομική εξυγίανση σηματοδοτεί ότι οι ιθύνοντες χάραξης πολιτικής είναι συντονισμένοι στην προσπάθειά τους να τιθασεύουν τον πληθωρισμό. Με αυτόν τον τρόπο περιορίζεται το μέγεθος των αυξήσεων των επιτοκίων που απαιτείται για τη σταθεροποίηση των πληθωριστικών προσδοκιών και συγκρατείται το κόστος εξυπηρέτησης του δημόσιου χρέους.
Ο ρόλος της ανάπτυξης μέσω επενδύσεων
Σύμφωνα με την ΤτΕ, ο πιο αποτελεσματικός και βιώσιμος τρόπος ενίσχυσης των εισοδημάτων μεσομακροπρόθεσμα είναι η οικονομική ανάπτυξη μέσω επενδύσεων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Επομένως, προκειμένου να ενισχυθεί η ανθεκτικότητα της οικονομίας, θα πρέπει να δοθεί έμφαση στην υλοποίηση των δράσεων που προβλέπονται στο σχέδιο “Ελλάδα 2.0” μέσω της αξιοποίησης των πόρων του ευρωπαϊκού Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας.
Η υλοποίηση των έργων του σχεδίου θα ενισχύσει τα δομικά χαρακτηριστικά της ελληνικής οικονομίας με θετικές επιδράσεις στο διαθέσιμο εισόδημα και τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών.
Διαβάστε ακόμη:
