Οι κίνδυνοι που περιβάλλουν τις οικονομικές προβλέψεις για το 2023 είναι αυξημένοι και συνδέονται κατά κύριο λόγο με τις γεωπολιτικές εξελίξεις και την εξέλιξη του πολέμου στην Ουκρανία, με τις ανάλογες επιπτώσεις στις τιμές των εμπορευμάτων και ιδίως της ενέργειας.
Ταυτόχρονα, υψηλότερος πληθωρισμός θα μπορούσε να οδηγήσει σε μία πιο απότομη σύσφιγξη της νομισματικής πολιτικής που θα επιβάρυνε την παγκόσμια και εγχώρια ανάπτυξη.
Όπως σημειώνεται στο Προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2023, μία ενδεχόμενη πλήρης και παρατεταμένη διακοπή της διανομής φυσικού αερίου από τη Ρωσία θα σηματοδοτήσει υψηλότερες τιμές φυσικού αερίου στην Ευρώπη για μεγαλύτερο διάστημα, ενδεχόμενο του οποίου η πραγματοποίηση θα μπορούσε να οδηγήσει, ελλείψει επαρκούς εφοδιασμού, την ευρωπαϊκή οικονομία σε συνθήκες ύφεσης.
Την ίδια ώρα, οι κεντρικές τράπεζες των ανεπτυγμένων οικονομιών εκ των πραγμάτων αυξάνουν τα επιτόκια για την καταπολέμηση του υψηλού πληθωρισμού.
Κίνδυνος κρίσης χρέους
Έτσι, οι χρηματοπιστωτικές συνθήκες θα γίνονται δυσχερέστερες παγκοσμίως, αυξάνοντας τον κίνδυνο να προκληθεί κρίση χρέους, ιδίως σε αναδυόμενες και αναπτυσσόμενες οικονομίες. Σε συνθήκες περιοριστικής νομισματικής πολιτικής ο ρόλος της δημοσιονομικής πολιτικής θα είναι κρίσιμος ώστε να αμβλυνθούν οι συνέπειες για τους λιγότερο προνομιούχους.
Οι αυξημένες τιμές τροφίμων και ενέργειας ενδέχεται να προκαλέσουν ελλείψεις, ενώ ο πόλεμος στην Ουκρανία είναι πιθανό να συντελέσει μεσοπρόθεσμα στην περαιτέρω αύξηση των γεωπολιτικών κινδύνων, με αρνητικές επιπτώσεις για το παγκόσμιο εμπόριο και τη διαχείριση της κλιματικής αλλαγής.
Σύμφωνα λοιπόν με το οικονομικό επιτελείο της κυβέρνησης, το βασικό όπλο οικονομικής άμυνας της χώρας είναι η προσεκτική δημοσιονομική διαχείριση, κατευθύνοντας του πόρους που είναι διαθέσιμοι, στον μετριασμό των συνεπειών της ενεργειακής κρίσης στην ελληνική κοινωνία και τον παραγωγικό ιστό της χώρας.
Για το ΥΠΟΙΚ, η σταδιακή επαναφορά σε τροχιά συνετούς δημοσιονομικής πολιτικής, ώστε να διασφαλιστεί η πρόσβαση στις αγορές, υπαγορεύει ο δημοσιονομικός σχεδιασμός να κινηθεί σε συγκριτικά στενότερα περιθώρια εντός του 2023, έναντι της μεγάλης δημοσιονομικής επέκτασης που ακολουθήθηκε για τις κρίσεις της πανδημίας και της ενέργειας την περίοδο 2020 – 2022.
Αναγκαία η επεκτατική δημοσιονομική πολιτική
Στο πλαίσιο αυτό, στο Προσχέδιο σημειώνεται μεταξύ άλλων, ότι η οικονομική και δημοσιονομική πολιτική που ασκήθηκε κατά το έτος 2022 επηρεάστηκε καθοριστικά από δύο βασικούς παράγοντες: την ενεργειακή και τη συνεχιζόμενη υγειονομική κρίση, έστω και με μικρότερες πλέον δημοσιονομικές επιπτώσεις.
Η ενεργειακή κρίση, ως συνέπεια του πολέμου στην Ουκρανία, έχει οδηγήσει σε σημαντικές αυξήσεις στις τιμές των ενεργειακών αλλά και άλλων προϊόντων σε όλες τις χώρες της ΕΕ.
Ως εκ τούτου, αποφασίστηκε από την ελληνική κυβέρνηση η προώθηση σημαντικών δημοσιονομικών παρεμβάσεων για την οικονομική ενίσχυση των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων. Τα μέτρα επικεντρώθηκαν κυρίως στην πλευρά των δαπανών (επιδοτήσεις με ανακύκλωση εσόδων).
Αφορούν στην στήριξη της κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου από τα νοικοκυριά, καθώς και σε όλα τα μη οικιακά τιμολόγια (αγροτών, εμπορικής χρήσης, βιομηχανικά, επαγγελματικά κ.ά.) Πρόσθετη έκπτωση στα νοικοκυριά για το φυσικό αέριο χορηγείται από τους παρόχους.
Η δημοσιονομική πολιτική στις περισσότερες χώρες της ΕΕ και της Ευρωζώνης, συνεχίζει και το 2023 να είναι επεκτατική με στόχο την μετρίαση των επιπτώσεων του υψηλού πληθωρισμού και την εξομάλυνση της οικονομικής δραστηριότητας. Ωστόσο, μετά από μια διετία παρεμβάσεων λόγω της πανδημίας, σε συνδυασμό με την ηπιότερη ανάκαμψη των οικονομίων, οι δυνατότητες αντίδρασης των κυβερνήσεων είναι περιορισμένες.
Η ελληνική κυβέρνηση ανακοίνωσε στη ΔΕΘ μία νέα δέσμη μόνιμων και παροδικών μέτρων για τη στήριξη του διαθέσιμου εισοδήματος των πολιτών και τη διατήρηση της αναπτυξιακής δυναμικής της ελληνικής οικονομίας, σε μία περίοδο που τα αντίστοιχα μέτρα για την αντιμετώπιση της πανδημίας έχουν υποχωρήσει αρκετά.
Σύμφωνα και με το Προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2023, βασική προτεραιότητα στη χάραξη της οικονομικής πολιτικής αποτελεί η αντιμετώπιση των συνεπειών που επέφερε η ενεργειακή κρίση στα νοικοκυριά και στις επιχειρήσεις.
Για τον σκοπό αυτό, προωθούνται όλες οι απαραίτητες ενέργειες προκειμένου να καλυφθεί όσο το δυνατόν μεγαλύτερο μέρος από τις ανατιμήσεις στην ηλεκτρική ενέργεια, στα καύσιμα και στα λοιπά προϊόντα, εξασφαλίζοντας παράλληλα την αποφυγή δημοσιονομικού εκτροχιασμού της ελληνικής οικονομίας.
Παράλληλα με την εφαρμογή παρεμβάσεων για την αντιμετώπιση των ανατιμήσεων στην ενέργεια, λαμβάνονται νέα μέτρα, με σκοπό την αύξηση της αγοραστικής δύναμης των εργαζομένων, με τα κυριότερα από αυτά να έχουν μόνιμο χαρακτήρα.
Οι βασικές δημοσιονομικές προβλέψεις…
Σε ότι αφορά τα βασικά δημοσιονομικά μεγέθη του Προσχεδίου του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2023, σύμφωνα με σχετική ανάλυση του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή (ΓΠΚΒ), διαπιστώνεται μια ιδιαίτερα βελτιωμένη εικόνα για το τρέχον έτος, σε σχέση με το προηγούμενο, και προβλέπουν περαιτέρω βελτίωση για το 2023. Το πρωτογενές έλλειμμα του 2022 εκτιμάται σε 3,6 δις ευρώ (1,7% ΑΕΠ) και είναι αισθητά βελτιωμένο σε σχέση με το 2021 (9,1 δις ευρώ ή 5% ΑΕΠ).
Η βελτίωση αυτή εκτιμάται σε 5,5 δις ευρώ ή 3,3 μονάδες ΑΕΠ. Για το 2023 ο στόχος είναι πρωτογενές πλεόνασμα 1,6 δις ευρώ (0,7% ΑΕΠ) που αντιστοιχεί σε επιπλέον βελτίωση, σε σχέση με το τρέχον έτος, της τάξης των 5,2 δις ευρώ (2,4 μονάδες ΑΕΠ).
Πιο αναλυτικά, οι φόροι (μετά την αφαίρεση των επιστροφών) αυξήθηκαν κατά 5,5 δις ευρώ φέτος και προβλέπεται να αυξηθούν κατά επιπλέον 1,5 δις ευρώ του χρόνου, εξαιτίας της αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ (δηλαδή του συνδυασμού πραγματικής μεγέθυνσης και αυξημένων τιμών).
Στην πλευρά των δαπανών, η βασική αιτία της φετινής δημοσιονομικής βελτίωσης ήταν η μείωση των μεταβιβάσεων του κρατικού προϋπολογισμού (εκτός γενικής κυβέρνησης) κατά 3,9 δις ευρώ, κυρίως λόγω του τερματισμού των ειδικών μέτρων της πανδημίας. Η αναμενόμενη βελτίωση του 2023 θα προέλθει από τη μείωση των αγορών αγαθών, υπηρεσιών και πάγιων περιουσιακών στοιχείων κατά 2,25 δις ευρώ, κυρίως εξαιτίας των αυξημένων φυσικών παραλαβών αμυντικού εξοπλισμού του τρέχοντος έτους που μειώνουν ανάλογα τις παραλαβές του επόμενου.
Εκτός κρατικού προϋπολογισμού, το ΓΠΚΒ εστιάζει στους υποτομείς των Νομικών Προσώπων και των Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ). Όσον αφορά τα Νομικά Πρόσωπα, καταγράφεται μεγάλη αύξηση τόσο των εσόδων όσο και των δαπανών για το τρέχον αλλά και για το επόμενο έτος.
Συγκεκριμένα, τα έσοδα των Νομικών Προσώπων αυξήθηκαν κατά 7,8 δις ευρώ φέτος και θα αυξηθούν κατά 5,3 δις ευρώ του χρόνου ενώ οι δαπάνες τους αυξήθηκαν κατά 8,8 δις ευρώ φέτος και θα αυξηθούν άλλα 4,8 δις ευρώ του χρόνου. Οι αυξήσεις αυτές οφείλονται στο Ταμείο Ενεργειακής Μετάβασης (ΤΕΜ) που χρηματοδοτείται από τα δικαιώματα ρύπων και το πλαφόν στη χονδρική τιμή του ηλεκτρικού ρεύματος και συνεισφέρει στην επιδότηση της λιανικής τιμής του ηλεκτρικού ρεύματος. Σύμφωνα με το Προσχέδιο, τα έσοδα του ΤΕΜ για το 2022 εκτιμώνται σε 7.464 δις ευρώ και οι δαπάνες του για το ενεργειακό κόστος σε 9.533 δις ευρώ.
Όσον αφορά τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), παρατηρείται μια σημαντική αύξηση των ασφαλιστικών εισφορών του τρέχοντος έτους κατά 1 δις ευρώ (εξαιτίας αφενός της αύξησης της απασχόλησης και αφετέρου της αύξησης του κατώτατου μισθού) που δεν αναμένεται να συνεχιστεί του χρόνου στον ίδιο βαθμό.
Παράλληλα, καταγράφεται μια σημαντική αύξηση των κοινωνικών παροχών (συμπεριλαμβάνονται και οι συντάξεις) των ΟΚΑ. Συγκεκριμένα, οι κοινωνικές παροχές αυξήθηκαν κατά 1,6 δις ευρώ φέτος (τα 708 εκατ. ευρώ προέρχονται από την αύξηση των συντάξεων) και θα αυξηθούν κατά 456 εκατ. του χρόνου με την αύξηση των συντάξεων να φτάνει τα 1,2 δις ευρώ (λόγω της αναπροσαρμογής τους).
Ο λόγος που η αύξηση των κοινωνικών παροχών υπολείπεται της αύξησης των συντάξεων είναι οι έκτακτες παροχές περίπου 800 εκατ. για την αντιμετώπιση του ενεργειακού κόστους που καταβάλλονται φέτος σε ευάλωτα νοικοκυριά και δεν προβλέπεται να καταβληθούν του χρόνου.
…και οι δημοσιονομικοί κίνδυνοι για το 2023
Με αυτά τα δεδομένα το ΓΠΚΒ οδηγείται στο συμπέρασμα ότι η επίτευξη του φετινού δημοσιονομικού στόχου είναι σχετικά ασφαλής, υπάρχουν ωστόσο σημαντικές αβεβαιότητες για τον στόχο του επόμενου έτους που προέρχονται τόσο από τις μακροοικονομικές επιδόσεις της ελληνικής οικονομίας όσο και από τις τιμές των καυσίμων και ιδιαίτερα του φυσικού αερίου.
Ειδικότερα, υπάρχει μεγάλη αβεβαιότητα όσον αφορά την προβλεπόμενη άνοδο της ιδιωτικής κατανάλωσης (1,3%), των επενδύσεων (16%) και των εξαγωγών (1,8%).
Και οι τρεις συνιστώσες μπορεί να επηρεαστούν αρνητικά από την ενδεχόμενη συρρίκνωση του διαθέσιμου εισοδήματος, την περαιτέρω αύξηση των επιτοκίων δανεισμού και τις πιθανές απώλειες αγοραστικής δύναμης στους εμπορικούς εταίρους, είτε λόγω επιβράδυνσης/ύφεσης είτε λόγω πληθωρισμού.
Αν ο ρυθμός μεγέθυνσης είναι χαμηλότερος του αναμενόμενου, θα υπάρξουν αρνητικές συνέπειες στα δημόσια έσοδα, φορολογικά και ασφαλιστικά. Πιο σημαντικός, ωστόσο, είναι ο κίνδυνος από υψηλότερες του αναμενόμενου αυξήσεις στις τιμές των καυσίμων και του ηλεκτρικού ρεύματος που θα εντείνουν τις ανάγκες εισοδηματικών ενισχύσεων σε νοικοκυριά και επιχειρήσεις.
Μια τέτοια εξέλιξη θα μπορούσε να ανατρέψει τις σχετικές προβλέψεις δαπανών και να επιδεινώσει το δημοσιονομικό αποτέλεσμα.
Θα πρέπει, συνεπώς, να υπάρχει ετοιμότητα ώστε, εάν προκύψουν πρόσθετες ανάγκες δαπανών πλέον του 1 δις του ειδικού αποθεματικού, να ληφθούν αντισταθμιστικά μέτρα που θα διασφαλίζουν τον δημοσιονομικό στόχο.
Τέτοια μέτρα μπορούν είτε να είναι γενικά, όπως μια μείωση δαπανών ή αύξηση εσόδων σε άλλες κατηγορίες, είτε ειδικά στην αγορά ενέργειας, όπως μια αύξηση της φορολογίας των κερδοφόρων επιχειρήσεων ή, ισοδύναμα, μια μείωση στο πλαφόν της χονδρικής αγοράς ηλεκτρικού ρεύματος.
Το “παράδοξο” του υψηλού πληθωρισμού
Πάντως, ο υψηλός πληθωρισμός λειτουργεί και ευνοϊκά, τόσο στα δημόσια έσοδα όσο και στη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους. Ωστόσο, η ανοδική πορεία των επιτοκίων θα μπορούσε να αυξήσει σημαντικά το κόστος δανεισμού του Ελληνικού Δημοσίου και να δυσχεράνει την υλοποίηση της συνεχούς εκδοτικής παρουσίας στις διεθνείς αγορές κεφαλαίων.
Ειδικότερα, όπως σημειώνει το ΙΟΒΕ στην τελευταία του έκθεση για την ελληνική οικονομία, η επίδραση του πληθωρισμού είναι θετική, βραχυχρόνια τουλάχιστον, στο δημόσιο ταμείο.
Μεγάλο μέρος των εσόδων στηρίζονται στην κατανάλωση και τα έσοδα από τους έμμεσους φόρους αυξάνονται ονομαστικά, καθώς αυξάνονται οι τιμές.
Ταυτόχρονα, καθώς η φορολογική κλίμακα είναι προοδευτική, μια αύξηση των εισοδημάτων οδηγεί ακόμη περισσότερο σε αύξηση των σχετικών εσόδων.
Εφόσον οι μισθοί του δημοσίου και οι συντάξεις αυξηθούν λιγότερο, αναμένεται θετικό αποτέλεσμα στο ταμείο.
Γενικότερα, εάν το επίπεδο πληθωρισμού ήταν θετικό αλλά πολύ χαμηλότερο, θα αποτελούσε έναν καλό σύμμαχο στη μετάβαση από τις ακραίες πολιτικές που ήταν αναγκαίες κατά την πανδημία, σε μια πιο κανονική περίοδο.
Όμως, η ταχύτητα ανόδου σε υψηλά επίπεδα δημιουργεί έντονο πρόβλημα. Επιπλέον, προκαλεί γρήγορη άνοδος των επιτοκίων, η οποία θα επηρεάσει το σύνολο της οικονομικής δραστηριότητας.
Αναμένεται έτσι μείωση της ανάπτυξης, επιβάρυνση όλων των επενδυτικών σχεδίων και μεγαλύτερο κόστος για όσους έχουν δανειστεί με επιτόκια που θα αυξάνονται.
Το πιο σημαντικό όμως είναι ότι μεγάλο μέρος των νοικοκυριών πιέζεται καθώς αυξάνεται το κόστος βασικών αγαθών.
Πολλά νοικοκυριά ήδη βρίσκονται σε δυσχερή θέση για την εξυπηρέτηση παλαιών χρεών και την κάλυψη του βασικού κόστους ενέργειας.
Επίσης, ο πληθωρισμός μπορεί αρχικά να μειώνει το βάρος του δημοσίου χρέους, εάν όμως διατηρηθεί και υποσκάψει τους ρυθμούς μεγέθυνσης της οικονομίας θα αποτελέσει τελικά πρόβλημα.
Θετικές οι προβλέψεις για το χρέος, αλλά υπό προϋποθέσεις
Ειδικά σε ότι αφορά τις εξελίξεις στο “μέτωπο” του δημοσίου χρέους, σύμφωνα με το ΙΟΒΕ, η ιδιαίτερα ισχυρή ανάκαμψη κατά το περασμένο έτος, η οποία σε ονομαστικούς όρους έφτασε το 10,6% του ΑΕΠ του 2020, καθώς και ο υψηλός πληθωρισμός, που συμβάλλει στη μείωση τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημόσιου χρέους σε πραγματικούς όρους (ειδικά στο βαθμό που το μεγαλύτερο μερίδιο του δημόσιου χρέους είναι σε σταθερά, χαμηλά επιτόκια), είχαν ως αποτέλεσμα ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ να υποχωρήσει από το 206,3% το 2020 στο 193,3% το 2021.
Σύμφωνα με τα προσωρινά στοιχεία της Eurostat το ελληνικό χρέος μειώθηκε περαιτέρω στο 189,3% το πρώτο τρίμηνο του 2022, με πτωτική τάση για το σύνολο του 2022 και για το 2023. Ο Οργανισμός Διαχείρισης του Δημοσίου Χρέους προβλέπει μείωση του χρέους ως ποσοστό του ΑΕΠ στο 169,1% το 2022 και στο 161,6% το 2023.
Από την άλλη πλευρά το κόστος νέου δανεισμού της ελληνικής κυβέρνησης, όπως και όλων των κυβερνήσεων της Ευρωζώνης, αυξήθηκε, με τη μέση απόδοση του 10ετούς ομολόγου να διαμορφώνεται σε 3,6% τον Αύγουστο, ενώ στα τέλη Σεπτεμβρίου άγγιξε το 5%, που αποτελεί υψηλό επίπεδο πενταετίας.
Αυτή η άνοδος του επιτοκίου νέου δανεισμού, σε συνδυασμό με τις προβλέψεις για μια περαιτέρω μείωση του ρυθμού ανάπτυξης της εγχώριας οικονομίας, δύναται να διακινδυνεύσει τη σταθερότητα του ελληνικού δημόσιου χρέους μεσοπρόθεσμα.
Επίσης, αρνητικό παράγοντα για τη βιωσιμότητα του δημοσίου χρέους μακροπρόθεσμα αποτελεί το γεγονός ότι μεγαλύτερο μέρος του, λόγω των δανειακών προγραμμάτων διάσωσης, βρίσκεται στα χέρια των ξένων επενδυτών και διεθνών οργανισμών.
Αξίζει, ωστόσο, να σημειωθεί πως σε συνέχεια των προγραμμάτων προσαρμογής, μεγάλο μέρος του υπάρχοντος χρέους έχει υψηλή διάρκεια αποπληρωμής και χαμηλά, σταθερά επιτόκια, σε αντίθεση με τα υψηλά επιτόκια νέου δανεισμού της ελληνικής κυβέρνησης.
Επίσης, αν οι ήδη μη ευνοϊκές συνθήκες στις αγορές κεφαλαίου επιδεινωθούν, κρίνεται πιθανή η χρησιμοποίηση μέρους του ταμειακού αποθέματος που έχει διαμορφώσει σταδιακά από το 2018 το ελληνικό δημόσιο, για το ενδεχόμενο δυσκολιών πρόσβασης στις αγορές κεφαλαίων στην περίοδο μετά τα προγράμματα προσαρμογής.
Συνεπώς, το ταμειακό απόθεμα ενδέχεται να αξιοποιηθεί σταδιακά για την αναχρηματοδότηση του δημόσιου χρέους, ιδιαίτερα στο σενάριο της μη αναβάθμισης της πιστοληπτικής ικανότητας της Ελλάδας από τους οίκους αξιολόγησης εντός του 2023, η οποία είναι απαραίτητη για την αγορά κρατικών ομολόγων από την ΕΚΤ μέσω του προγράμματος PSPP (Public Sector Purchase Programme).
