Μετά το καλοκαίρι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναμένεται να παρουσιάσει το σχέδιο της για τη μεταρρύθμιση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), όπως ανέφερε τουλάχιστον πριν από λίγες μέρες ο Ευρωπαίος Επίτροπος Οικονομικών Υποθέσεων Πάολο Τζεντιλόνι. Στόχος θα είναι η ενίσχυση τς ευελιξίας των δημοσιονομικών κανόνων, και η προσαρμογή τους στις νέες οικονομικές συνθήκες που έχουν διαμορφωθεί, λόγω της πανδημίας του κορωνοϊού και της ενεργειακής κρίσης.
Προς το παρόν, αυτό που αποφασίστηκε στο τελευταίο Eurogroup είναι η διατήρηση της γενικής ρήτρας διαφυγής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και το 2023. Σύμφωνα με την σχετική πρόταση της Κομισιόν, πληρούνται οι προϋποθέσεις για να διατηρηθεί το πάγωμα των δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ και το 2023, δεδομένης της «αυξημένης αβεβαιότητας και των ισχυρών καθοδικών κινδύνων για τις οικονομικές προοπτικές», λόγω του πολέμου στην Ουκρανία.
Οι άνευ προηγουμένου αυξήσεις στις τιμές της ενέργειας και οι συνεχιζόμενες διαταραχές της εφοδιαστικής αλυσίδας δικαιολογούν την παράταση της γενικής ρήτρας διαφυγής έως το 2023.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι η συνεχιζόμενη ενεργοποίηση της ρήτρας γενικής διαφυγής το 2023 θα δώσει τον απαραίτητο «χώρο» στις εθνικές δημοσιονομικές πολιτικές να αντιδράσουν άμεσα όταν χρειαστεί. Παράλληλα, θα διασφαλίσει την ομαλή μετάβαση από την ευρεία στήριξη της οικονομίας κατά τη διάρκεια της πανδημίας, προς μια αυξανόμενη εστίαση σε προσωρινά και στοχευμένα μέτρα και προς τη «δημοσιονομική σύνεση» που απαιτείται για τη διασφάλιση της μεσοπρόθεσμης βιωσιμότητας.
Από κει και πέρα, η Επιτροπή για το 2023 συνέστησε «συνετή» δημοσιονομική πολιτική και «προσεκτικό σχεδιασμό», λόγω της «ειδικής φύσης» του μακροοικονομικού σοκ που προκάλεσε η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, καθώς και οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις του στις ανάγκες ενεργειακής ασφάλειας της ΕΕ.
Η δημοσιονομική πολιτική θα πρέπει να είναι συνετή το 2023, ελέγχοντας την ανάπτυξη των πρωτογενών τρεχουσών δαπανών που χρηματοδοτούνται σε εθνικό επίπεδο, επιτρέποντας παράλληλα τη λειτουργία αυτόματων σταθεροποιητών και παρέχοντας προσωρινά και στοχευμένα μέτρα για τον μετριασμό των επιπτώσεων της ενεργειακής κρίσης.
Ειδικά για την Ελλάδα, η Κομισιόν συνέστησε συνετή δημοσιονομική πολιτική το 2023, κυρίως με τον περιορισμό της αύξησης των τρεχουσών δαπανών που χρηματοδοτούνται από εθνικό επίπεδο κάτω από τη μεσοπρόθεσμη δυνητική αύξηση της παραγωγής, λαμβάνοντας υπόψη τη συνεχιζόμενη προσωρινή και στοχευμένη στήριξη στα νοικοκυριά και τις επιχειρήσεις που είναι πιο ευάλωτες στις αυξήσεις των τιμών της ενέργειας και στους ανθρώπους που εγκαταλείπουν την Ουκρανία.
Για την περίοδο μετά το 2023, η Επιτροπή συνιστά στην Ελλάδα να ακολουθήσει μια δημοσιονομική πολιτική με στόχο την επίτευξη συνετών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών θέσεων και τη διασφάλιση αξιόπιστης και σταδιακής μείωσης του χρέους και δημοσιονομικής βιωσιμότητας μεσοπρόθεσμα μέσω σταδιακής εξυγίανσης, επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων.
Η αναγκαία δημοσιονομική μεταρρύθμιση
Σε κάθε περίπτωση, τα τελευταία δύο χρόνια έχει καταστεί ευρύτερα αποδεκτή η ανάγκη μεταρρύθμισης του δημοσιονομικού πλαισίου της Ε.Ε., αν και υπάρχουν διαφωνίες για την επιθυμητή έκταση και το περιεχόμενό της, και διεξάγεται γι’ αυτό μια έντονη πανευρωπαϊκή συζήτηση. Όπως σημειώνει σε σχετική μελέτη το Ινστιτούτο διαΝΕΟσις, η συζήτηση αυτή βρίσκει τις ευρωπαϊκές οικονομίες σε μια περίοδο παρατεταμένης ευπάθειας.
Αυτό αφορά ιδίως τις οικονομίες του ευρωπαϊκού Νότου, τις οποίες η κρίση της πανδημίας βρήκε με υψηλά επίπεδα δημόσιου χρέους και ανεργίας, αδύναμα τραπεζικά συστήματα, μειωμένα δημοσιονομικά περιθώρια, και αυξημένη ανάγκη επενδύσεων για να καλύψουν την επενδυτική υστέρηση των ετών της κρίσης.
Οι πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας κατευθύνθηκαν κατεξοχήν στις οικονομίες του Νότου για να διευκολύνουν την ταχύτερη ανάκαμψή τους, και μαζί με τα άλλα έκτακτα δημοσιονομικά μέτρα πέτυχαν να τις βάλουν σε πορεία σύγκλισης.
Πλέον όμως οι βαριές επιπτώσεις του πολέμου στην Ουκρανία επιβαρύνουν την οικονομική κατάσταση και προοπτική της ευρωπαϊκής οικονομίας, με εκτόξευση του κόστους ενέργειας και πιέσεις στασιμοπληθωρισμού. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι ευρωπαϊκές αποφάσεις για το νέο δημοσιονομικό πλαίσιο αποκτούν ακόμα μεγαλύτερη βαρύτητα και επείγοντα χαρακτήρα.
Για την Ελλάδα, όπως και για τα άλλα κράτη-μέλη του ευρώ, θα διαγράψουν το πλαίσιο στο οποίο θα μπορεί να κινηθεί η ελληνική οικονομία, στην προσπάθεια να επιτύχει μετάβαση σε δημοσιονομικά πλεονάσματα και μείωση των υψηλών επιπέδων δημόσιου χρέους χωρίς να υποθηκεύσει ούτε την οικονομική ανάκαμψη ούτε τις αναγκαίες επενδύσεις που θα αυξήσουν την παραγωγική της δυνατότητα.
Από την πλευρά της η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) σε δική της ανάλυση επισημαίνει ότι, η υγειονομική κρίση κατέστησε αναγκαία την προσωρινή αναστολή των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) και την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής, οδηγώντας σε ραγδαία αύξηση του δημόσιου χρέους λόγω της επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής και του αυξημένου δανεισμού που απαιτήθηκε για τη χρηματοδότηση των έκτακτων μέτρων, σε συνδυασμό με τη μείωση της οικονομικής δραστηριότητας.
Η άμεση επιστροφή στην πιστή εφαρμογή του υφιστάμενου ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου θα απαιτούσε υπερβολική δημοσιονομική προσαρμογή, ιδιαίτερα σε ορισμένες χώρες με υψηλά επίπεδα χρέους, προκειμένου αυτές να μην ενταχθούν στη Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος. Επομένως, η άρση της Γενικής Ρήτρας Διαφυγής του ΣΣΑ καθιστά αναγκαία την προσαρμογή των υφιστάμενων δημοσιονομικών κανόνων στα νέα δεδομένα.
Που απέτυχε το Σύμφωνο Σταθερότητας
Σύμφωνα με την μελέτη του διαΝΕΟσις, το υπάρχον πλαίσιο δοκιμάστηκε από αλλεπάλληλες κρίσεις: κρίση χρέους στην ευρωζώνη, κρίση της πανδημίας, και πλέον οικονομικές επιπτώσεις του πολέμου στην Ουκρανία. Στη διάρκεια αυτής της περιόδου υπέστη προσαρμογές, επέδειξε ανθεκτικότητα αλλά και σημαντικές αδυναμίες. Συγκεκριμένα, το ευρωπαϊκό πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης συνέχισε να παρουσιάζει αδυναμίες τόσο ως προς τη σύλληψη όσο και ως προς την εφαρμογή του.
Ειδικότερα, το ΣΣΑ, μέσα στα χρόνια εξελίχθηκε ως ένα περίπλοκο σύστημα πολυμερούς επιτήρησης που, από τη μία, περιλαμβάνει αυστηρούς κανόνες για τις οικονομίες των κρατών-μελών, και, από την άλλη, προβλέπει σειρά εξαιρέσεων και άσκησης διακριτικής ευχέρειας, που επιτρέπουν προσωρινές παρεκκλίσεις από τους βασικούς κανόνες, σε μια προσπάθεια να εξισορροπηθεί ο στόχος της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών με τις ανάγκες μακροοικονομικής σταθεροποίησης.
Οι μεσοβέζικες, όμως, αυτές λύσεις, αν και περιόρισαν σε ένα βαθμό τις “άσωτες” δημοσιονομικές πολιτικές των κρατών-μελών, δεν αρκούν ώστε να διασφαλίσουν τη διαρκή και βιώσιμη ανάπτυξη των οικονομιών τους. Λίγο πριν ξεσπάσει η πρωτοφανής κρίση που προκλήθηκε ως αποτέλεσμα της πανδημίας του κορωνοϊού, αν και η ευρωπαϊκή οικονομία βρισκόταν σε μια τροχιά διαρκούς ανάπτυξης,σε πολλά κράτη-μέλη το αναπτυξιακό δυναμικό δεν είχε ανακάμψει στα προ της κρίσης χρέους επίπεδα, η δυναμική των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση της δυνητικής ανάπτυξης είχε ατονήσει ενώ, παράλληλα, η όποια πρόοδος συντελούνταν παρέμενε άνιση μεταξύ των κρατών-μελών και των διάφορων τομέων πολιτικής.
Σύμφωνα τώρα με την ΤτΕ, οι κυριότερες αδυναμίες του υφιστάμενου πλαισίου είναι οι εξής:
1. Η υπερκυκλικότητα της ασκούμενης δημοσιονομικής πολιτικής, ιδιαίτερα σε χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος. Η υπερκυκλικότητα οδήγησε αφενός στην περιορισμένη δημιουργία δημοσιονομικών αποθεμάτων σε περιόδους ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας και αφετέρου σε αυτοαναιρούμενες επιδράσεις στη δυναμική του δημόσιου χρέους, καθώς το μέγεθος της ύφεσης που προκλήθηκε από την ταχεία δημοσιονομική προσαρμογή που απαιτήθηκε ακύρωσε μέρος της θετικής συμβολής του δημοσιονομικού αποτελέσματος, επιβαρύνοντας τη δυναμική του.
Παράλληλα, οι υπερκυκλικές εθνικές δημοσιονομικές πολιτικές είχαν ως αποτέλεσμα αρκετές χώρες να πληρούν οριακά το κριτήριο του ελλείμματος 3%, χωρίς όμως να συγκλίνουν σε διαρθρωτικούς όρους προς τους Μεσοπρόθεσμούς Δημοσιονομικούς Στόχους (ΜΔΣ).
2. Το γεγονός ότι το ΣΣΑ κατέληξε να είναι ένα σύνολο περίπλοκων και δυσνόητων κανόνων. Μέσα από τις διάφορες αναθεωρήσεις του ΣΣΑ, ο αριθμός κανόνων και δεικτών παρακολούθησης, μαζί με τις διαδικασίες εφαρμογής και τις εξαιρέσεις, αυξήθηκε σημαντικά, καθιστώντας το δημοσιονομικό πλαίσιο πολύπλοκο και δύσχρηστο. Επιπρόσθετα, οι εθνικοί δημοσιονομικοί κανόνες που συνδέονται με το Δημοσιονομικό Σύμφωνο διαπιστώθηκε ότι εμφανίζουν ασυνέπειες.
3. Η δυσκολία πρακτικής εφαρμογής και συμμόρφωσης των κρατών-μελών, με αποτέλεσμα την υπονόμευση της αξιοπιστίας του δημοσιονομικού πλαισίου. Η συμμόρφωση με το δημοσιονομικό πλαίσιο υπήρξε σε μεγάλο βαθμό ετερογενής μεταξύ χωρών, περιόδων και κανόνων, συμπεριλαμβανομένης της συμμόρφωσης με τους ΜΔΣ, ακόμη και σε περιόδους ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας.
Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Δημοσιονομικών Συμβουλίων, η αναθεώρηση ορισμένων κανόνων του ΣΣΑ χαρακτηρίστηκε ως αισιόδοξη, με κυριότερο παράδειγμα τον κανόνα του χρέους, ο οποίος, ενώ αρχικά σχεδιάστηκε ως αντιστάθμισμα στην παρατηρούμενη υπερκυκλικότητα της δημοσιονομικής πολιτικής στην ευρωζώνη, τελικώς οδήγησε σε περιορισμένη συμμόρφωση για τα κράτη-μέλη με υψηλό χρέος, τα οποία χρησιμοποίησαν τη διαθέσιμη ευελιξία προκειμένου να μην ενταχθούν σε καθεστώς επιτήρησης.
Το Σύμφωνο Σταθερότητας και η δυναμική του χρέους
Ειδικότερα στο ζήτημα του χρέους, όπως σημειώνει η ΤτΕ, η συμμόρφωση με τον κανόνα του ελλείμματος επέφερε μεγαλύτερη συμμόρφωση με τον κανόνα χρέους σε επίπεδο ΕΖ-19, όχι όμως στις περισσότερες χώρες που έχουν υψηλό επίπεδο χρέους/ΑΕΠ και αντιμετωπίζουν υψηλούς κινδύνους βιωσιμότητας.
Κατά μέσο όρο, οι υπερχρεωμένες χώρες έχουν παραβιάσει το συγκεκριμένο δημοσιονομικό κανόνα, παρουσιάζοντας σημαντικές υστερήσεις, γεγονός που σημαίνει ότι δεν έχουν καταφέρει να μειώσουν το λόγο χρέους/ΑΕΠ με την απαιτούμενη ταχύτητα. Η Ελλάδα εμφανίζει διαχρονικά τις μεγαλύτερες αρνητικές αποκλίσεις κατά μέσο όρο ετησίως από το συγκεκριμένο κανόνα, παρά τη βελτίωση που σημειώθηκε την περίοδο 2015-19.
Σύμφωνα με τους υπολογισμούς της ΤτΕ, ανάλυση, η Ελλάδα φαίνεται να ικανοποιεί τον υφιστάμενο κανόνα χρέους που προβλέπεται στο ΣΣΑ μεσοπρόθεσμα. Μακροχρόνια όμως, θα μπορούσε να επωφεληθεί από οποιαδήποτε παροχή ευελιξίας, διαφυλάττοντας σε κάθε περίπτωση την αρχή της αντικυκλικότητας.
Οποιαδήποτε χαλάρωση των δημοσιονομικών στόχων μεσοπρόθεσμα θα επιδεινώσει τη δυναμική του χρέους της, αυξάνοντας τους μελλοντικούς κινδύνους βιωσιμότητας, τις ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες και τον κίνδυνο αναχρηματοδότησης από τις αγορές.
Αντιθέτως, μεσοπρόθεσμα θα πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες ώστε να ενισχυθεί η δημοσιονομική αξιοπιστία της χώρας, μειώνοντας το ταχύτερο την απόσταση από τις άλλες χώρες της ευρωζώνης. Το ευνοϊκό μακροοικονομικό περιβάλλον της επόμενης δεκαετίας δημιουργεί τις κατάλληλες συνθήκες ακόμη και για περαιτέρω ενίσχυση της δημοσιονομικής εξυγίανσης, υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβιάζεται η αρχή της αντικυκλικότητας.
Αντιθέτως, σε μακρό χρονικό ορίζοντα, όταν οι δημοσιονομικές επιδόσεις θα παίζουν σημαντικότερο ρόλο στην πτωτική δυναμική του χρέους, η Ελλάδα θα μπορούσε να επωφεληθεί από μια ενδεχόμενη ευελιξία του κανόνα του χρέους, ώστε να αποφύγει την άσκηση υπερκυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής.
Το ζήτημα της βιωσιμότητας του χρέους
Αναλυτικότερα, σύμφωνα με το βασικό σενάριο της ανάλυσης βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους της ΤτΕ, το οποίο υποθέτει πρωτογενές πλεόνασμα 2,2% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο την περίοδο 2024-60 σύμφωνα με τις αποφάσεις του Eurogroup του Ιουνίου 2018, ο μέσος ετήσιος ρυθμός μείωσης του δημόσιου χρέους διαμορφώνεται περίπου σε 6,6 ποσ. μον. του ΑΕΠ την περίοδο 2023-30.
Συγκρίνοντας τις αντίστοιχες μεταβλητές για άλλες χώρες της ευρωζώνης με υψηλό δημόσιο χρέος, παρατηρείται ότι για την περίοδο 2023-30 ο μέσος ετήσιος ρυθμός μείωσης του δημόσιου χρέους στην Ελλάδα είναι πολλαπλάσιος αυτού των υπόλοιπων χωρών, με πολύ μεγαλύτερη θετική συνεισφορά τόσο του ευρύτερου μακροοικονομικού περιβάλλοντος όσο και των δημοσιονομικών πλεονασμάτων. Σύμφωνα με τις μακροχρόνιες προβολές της ΤτΕ, ο ρυθμός μείωσης του ελληνικού δείκτη χρέους επιβραδύνεται σταδιακά τις επόμενες δεκαετίες.
Ωστόσο, το ποσοστό συμμετοχής του δημοσιονομικού αποτελέσματος στην πτωτική δυναμική του χρέους αυξάνεται σταδιακά, καθώς η συμβολή του “αποτελέσματος χιονοστιβάδας” βαίνει μειούμενη. Αυτό σημαίνει ότι από το 2030 και μετά, παρότι το χρέος θα είναι μειωμένο ως ποσοστό του ΑΕΠ, η πτωτική δυναμική του θα βασίζεται όλο και περισσότερο στη δημιουργία δημοσιονομικών πλεονασμάτων.
Η ΤτΕ συμπεραίνει ότι η εφαρμογή του υφιστάμενου κανόνα χρέους (60, 1/20 εφεξής) στις υπερχρεωμένες χώρες της ευρωζώνης συνεπάγεται ενίσχυση της πτωτικής δυναμικής του χρέους, αυξάνοντας τις απαιτήσεις για δημοσιονομικά πρωτογενή πλεονάσματα για όλες τις χώρες εκτός της Ελλάδος. Ειδικότερα για την Ελλάδα, οι υποθέσεις του βασικού σεναρίου οδηγούν σε συμμόρφωση με τον υφιστάμενο κανόνα χρέους μέχρι το 2060.
Τα πρωτογενή πλεονάσματα που απαιτούνται κυμαίνονται περίπου στο 2% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο ετησίως , ενώ οι ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες παραμένουν διαχειρίσιμες, κάτω από το όριο αναφοράς 15% του ΑΕΠ. Από την άλλη πλευρά, η εφαρμογή του υφιστάμενου κανόνα χρέους ενδέχεται να οδηγήσει σε σημαντική δημοσιονομική προσαρμογή για χώρες όπως η Ισπανία, η Ιταλία, η Γαλλία και το Βέλγιο, καθώς η απαίτηση δημοσιονομικού πρωτογενούς αποτελέσματος σε σχέση με το βασικό σενάριο είναι σημαντικά υψηλότερη.
Σε κάθε περίπτωση, σύμφωνα με την ΤτΕ, η βελτίωση της βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους και η ενίσχυση της πτωτικής δυναμικής του πρέπει να αποτελέσουν προτεραιότητα της δημοσιονομικής πολιτικής τα επόμενα χρόνια, προκειμένου να αποφευχθεί μια επανάληψη της κρίσης χρέους του παρελθόντος.
Άλλωστε, η μακρά διάρκεια αποπληρωμής των δανείων του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Στήριξης (άνω των 30 ετών) επιτάσσει μια μακροχρόνια οπτική της βιωσιμότητας του ελληνικού χρέους, πολύ πέρα από το μεσοπρόθεσμο ορίζοντα των 10 ετών. Θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι ο όγκος του δημόσιου χρέους αναμένεται να επιβαρυνθεί ελαφρά μετά το 2032, όταν θα λήξει η περίοδος αναβολής πληρωμών τόκων του δανείου του EFSF.
Επομένως, με αφορμή την επικείμενη αναθεώρηση των δημοσιονομικών κανόνων, ανεξάρτητα από την κατεύθυνση στην οποία μπορεί να κινηθεί, η Ελλάδα θα πρέπει να δώσει ιδιαίτερη έμφαση στη μείωση του δημόσιου χρέους μέσω διατηρήσιμων δημοσιονομικών πλεονασμάτων, προκειμένου να καταστεί λιγότερο ευάλωτη σε μελλοντικές κρίσεις.
Το ευνοϊκό οικονομικό περιβάλλον που διαμορφώνεται την περίοδο μετά την πανδημία καθιστά τη δημοσιονομική προσαρμογή ευκολότερη, διατηρώντας παράλληλα τον αντικυκλικό χαρακτήρα της και ενισχύοντας τη δημοσιονομική αξιοπιστία.
