Το 2020 σημαδεύτηκε από την “επέλαση” της πανδημίας του κορωνοϊού, που προκάλεσε παγκόσμια υγειονομική κρίση, με ανυπολόγιστες επιπτώσεις στις οικονομίες του πλανήτη, μηδενός εξαιρουμένου φυσικά της ελληνικής. Το αποτέλεσμα ήταν να υιοθετηθεί μια σειρά έκτακτων και στοχευμένων δημοσιονομικών παρεμβάσεων με σκοπό το μετριασμό των επιπτώσεων του κορωνοϊού στην οικονομική δραστηριότητα.

Ως εκ τούτου, τα κρατικά ελλείμματα και το κρατικό χρέος θα αυξηθούν σημαντικά στις περισσότερες χώρες, προκειμένου να στηριχθούν οι επιχειρήσεις και τα νοικοκυριά και να αποφευχθεί μία ανεξέλεγκτη συρρίκνωση της οικονομικής δραστηριότητας. Και στη χώρα μας αναπόφευκτα, η έντονα επεκτατική δημοσιονομική πολιτική έχει ως αποτέλεσμα τη μεταστροφή του δημοσιονομικού αποτελέσματος της γενικής κυβέρνησης σε έλλειμμα το 2020 και, σε συνδυασμό με τη μεγάλη ύφεση, τη σημαντική αύξηση του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ. Σε αυτό το σημείο, ας θυμηθούμε τις προβλέψεις για τα βασικά δημοσιονομικά μεγέθη, που περιλαμβάνει ο κρατικός προύπολογισμός του 2021.

Έλλειμμα ύψους 7,22% του ΑΕΠ

Κατ’ αρχήν, το πρωτογενές αποτέλεσμα της γενικής κυβέρνησης –σύμφωνα με τον ορισμό της ενισχυμένης εποπτείας– θα διαμορφωθεί σε έλλειμμα ύψους 7,22% του ΑΕΠ για το 2020 (έναντι πλεονάσματος 3,6% του ΑΕΠ το 2019). Η επιδείνωση αυτή αποδίδεται στην πτώση της οικονομικής δραστηριότητας λόγω της πανδημίας (μείωση του πραγματικού ΑΕΠ κατά 10,5%), αλλά και στα επεκτατικά δημοσιονομικά μέτρα που υιοθετήθηκαν για να την περιορίσουν (δημοσιονομικό πακέτο ύψους 9,6% του ΑΕΠ). Για το 2021, υπό την προϋπόθεση του περιορισμού της πανδημίας και της ανάκτησης των οικονομικών απωλειών, προβλέπεται βελτίωση του πρωτογενούς αποτελέσματος, με μείωση του ελλείμματος σε 3,88% του ΑΕΠ.

Η πρόβλεψη αυτή βασίζεται στην υπόθεση για αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ κατά 4,8% το 2021, καθώς και στη σταδιακή απόσυρση πολλών μέτρων που εφαρμόστηκαν το 2020 και τη λήψη νέων επεκτατικών μέτρων συνολικού ύψους 4,3% του ΑΕΠ. Τα κυριότερα μέτρα αφορούν στην κατάργηση της εισφοράς αλληλεγγύης για τον ιδιωτικό τομέα το 2021, στη μείωση των ασφαλιστικών εισφορών των μισθωτών του ιδιωτικού τομέα κατά 3 ποσοστιαίες μονάδες και στην επιδότηση 100.000 νέων θέσεων εργασίας. Επίσης, η πρόβλεψη για ανάκαμψη το 2021 περιλαμβάνει την απορρόφηση ευρωπαϊκών κονδυλίων ύψους 3,9 δισ. ευρώ από το Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και την αξιοποίησή τους σε παραγωγικές επενδύσεις με θετική επίδραση στην οικονομική δραστηριότητα (αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ κατά 2%).

Το δημόσιο χρέος προβλέπεται να αυξηθεί σε 208,9% του ΑΕΠ το 2020 (από 180,5% του ΑΕΠ το 2019), ενώ το 2021 αναμένεται να αποκλιμακωθεί στο 199,6% του ΑΕΠ –παρά την αύξησή του σε απόλυτους όρους κατά 3,2 δισ. ευρώ– λόγω της εκτιμώμενης αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ κατά 5,6%. Σύμφωνα πάντως με την ΤτΕ, οι δημοσιονομικές παρεμβάσεις, εφόσον παραμείνουν στοχευμένες και δεν λάβουν μόνιμο χαρακτήρα, δεν αναμένεται να υπονομεύσουν τη μεσοπρόθεσμη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους, χάρη στα ευνοϊκά χαρακτηριστικά του όπως η σύνθεση και το προφίλ αποπληρωμών του. Επιπλέον, την επαύριον της πανδημίας, καθώς η οικονομία θα επανέρχεται σε θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης, κύριο μέλημα θα πρέπει να είναι η αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας.

Οι δημοσιονομικοί περιορισμοί

 Σε κάθε περίπτωση, η πανδημία και η παρατεταμένη υγειονομική κρίση έχουν διαταράξει σοβαρά

το δημοσιονομικό σύστημα της οικονομίας. Αν και είναι δύσκολο να εκτιμηθούν με ακρίβεια η έκταση και η ένταση των δημοσιονομικών επιπτώσεών της πανδημίας, καθώς τα μέτρα αντιμετώπισής της βρίσκονται σε εξέλιξη και όπως όλα δείχνουν είναι πολύ πιθανό να συνεχιστούν και στους πρώτους μήνες του 2021, οι πρώτες εκτιμήσεις προκαλούν ανησυχία για την ένταση πιθανών δημοσιονομικών περιορισμών τα επόμενα χρόνια.

Όπως σημειώνει σε σχετική ανάλυση και το ΙΝΕ-ΓΣΕΕ, το πολύ υψηλό πρωτογενές έλλειμμα που δημιουργήθηκε το 2020 είναι μια εξέλιξη που συνεπάγεται αδυναμία εξυπηρέτησης των τρεχουσών δανειακών υποχρεώσεων σε τόκους μέσω της πρωτογενούς ρευστότητας του δημόσιου τομέα και οδηγεί –τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα– σε αύξηση των χρηματοδοτικών αναγκών της Γενικής Κυβέρνησης. Αυτό σε συνδυασμό με τη σημαντική αύξηση του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ δημιουργεί προϋποθέσεις υψηλότερου ρίσκου ως συνέπεια ενός δυνητικά υψηλότερου περιθωρίου ασφάλειας στην αναχρηματοδότηση του ελληνικού Δημοσίου.

Η ρευστότητα

Το εάν αυτό θα οδηγήσει σε αύξηση του πιστωτικού ρίσκου και του κόστους αναχρηματοδότησης στο προσεχές μέλλον θα εξαρτηθεί, μεταξύ άλλων, από την επάρκεια του υπάρχοντος αποθεματικού ασφαλείας του Δημοσίου. Ωστόσο, η ελληνική οικονομία δεν φαίνεται τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα να αντιμετωπίζει περιορισμούς ρευστότητας. Εκτός από την ενεργοποίηση σειράς χρηματοδοτικών προγραμμάτων και εργαλείων σε επίπεδο Ε.Ε., σε αυτό συμβάλλει καθοριστικά και το υψηλό αποθεματικό ταμειακών διαθεσίμων του Δημοσίου, καθώς και οι αποφάσεις της ΕΚΤ για την ένταξη της χώρας στο πρόγραμμα PEPP και την κατ’ εξαίρεση αποδοχή κρατικών χρεογράφων στις πράξεις αναχρηματοδότησης των ελληνικών τραπεζών.

Ειδικότερα, η διάρθρωση του χρέους όπως προέκυψε μετά την εφαρμογή των μέτρων ελάφρυνσης, το μαξιλάρι ρευστότητας και το πρόγραμμα αγοράς ομολόγων της ΕΚΤ εξασφαλίζουν ότι βραχυχρόνια το ελληνικό χρέος δε φαίνεται να αντιμετωπίζει κινδύνους σε σχέση με την εξυπηρέτησή του. Η ιδιαίτερη δομή του ελληνικού χρέους και το περιβάλλον χαμηλών επιτοκίων δίνουν στο οικονομικό επιτελείο της κυβέρνησης αρκετούς βαθμούς ελευθερίας ώστε να μπορέσει να καταρτίσει το κατάλληλο πλάνο πολιτικής. Υπενθυμίζουμε και πάλι ότι ο ελληνικό δημόσιο χρέος αποτελείται κατά 80% από υποχρεώσεις προς τον επίσημο τομέα, ενώ το μερίδιο των υποχρεώσεων σταθερού επιτοκίου στο τέλος Σεπτεμβρίου 2020 ήταν στο 96,6% του χρέους της κεντρικής διοίκησης, καταδεικνύοντας τον πολύ χαμηλό επιτοκιακό κίνδυνο.

Αν ληφθεί υπόψη ότι τα επιτόκια του χρέους προς τον επίσημο τομέα είναι πολύ ευνοϊκά και ότι τα επιτόκια αναχρηματοδότησης από τις αγορές έχουν μειωθεί σε ιστορικώς χαμηλά επίπεδα, οι συνολικές δαπάνες τόκων θα παραμείνουν πολύ χαμηλές. Λόγω της διάρθρωσής του, το ελληνικό δημόσιο χρέος δεν είναι διαπραγματεύσιμο στις διεθνείς αγορές, γεγονός που σε περιόδους όπως η τρέχουσα, οι οποίες διακρίνονται από ιδιαιτέρως υψηλή αβεβαιότητα και μεταβλητότητα, λειτουργεί ως εξασφάλιση έναντι πιθανών δυσμενών εξελίξεων στην ευρωπαϊκή οικονομία και, κατ’ επέκταση, στην αγορά ομολόγων.

Οι δημοσιονομικοί κίνδυνοι

 Για να επιστρέψουμε όμως στην ανάλυση του ΙΝΕ-ΓΣΕΕ, ο κίνδυνος για την ελληνική οικονομία σχετίζεται με την επίπτωση που πιθανά θα έχει μεσοπρόθεσμα το δημοσιονομικό σοκ της πανδημίας στο ρίσκο φερεγγυότητας και στο πιστωτικό ρίσκο του Δημοσίου. Το μέγεθος του κινδύνου θα εξαρτηθεί από μια σειρά παραμέτρων:

Πρώτον, από το βάθος και τη χρονική έκταση της ύφεσης καθώς και τη δυναμική της ανάκαμψης τα επόμενα έτη, εξέλιξη που θα επηρεάσει τα δημοσιονομικά μεγέθη της οικονομίας, τις χρηματοδοτικές ανάγκες και το πιστωτικό προφίλ του δημόσιου τομέα. Προσδιοριστικός παράγοντας της πορείας της οικονομίας μεσοπρόθεσμα θα είναι επίσης ο αντίκτυπος της ύφεσης στην ήδη εύθραυστη –ύστερα από δέκα έτη λιτότητας– χρηματοοικονομική συνοχή του ιδιωτικού τομέα και κυρίως των νοικοκυριών, καθώς αυτό θα επηρεάσει τη συμπεριφορά της καταναλωτικής δαπάνης. Κομβικό ρόλο στη δυναμική της μεγέθυνσης και στο πιστωτικό ρίσκο της οικονομίας θα έχουν οι εξελίξεις στην αγορά εργασίας, που θα καθορίσουν την εξέλιξη του διαθέσιμου εισοδήματος.

Δεύτερον, από τις θεσμικές εξελίξεις όσον αφορά το καθεστώς δημοσιονομικής προσαρμογής και επιτήρησης της ελληνικής οικονομίας μετά το τέλος της κρίσης. Κρίσιμης σημασίας είναι το εάν ο χρόνος λήξης της πανδημίας θα φέρει και την αναστολή της «ρήτρας γενικής διαφυγής» του Συμφώνου Σταθερότητας και επομένως την επανενεργοποίηση των περιοριστικών του διατάξεων. Οι πιέσεις δημοσιονομικής προσαρμογής, συνεπώς και λιτότητας, που θα προκαλέσει μια τέτοια εξέλιξη θα εξαρτηθούν από το ύψος του πρωτογενούς ελλείμματος και του στόχου του πρωτογενούς πλεονάσματος, που με τη σειρά τους θα προσδιορίσουν καθοριστικά τη δυναμική ανάκαμψης της οικονομίας και την πιστοληπτική της φερεγγυότητα.

Είναι επιτακτική ανάγκη για την οικονομία μια νέα θεσμική συμφωνία μείωσης του στόχου των πρωτογενών πλεονασμάτων, αποτέλεσμα της τελευταίας δανειακής συμφωνίας. Ενδεχόμενη επαναφορά των δημοσιονομικών δεσμεύσεων, χωρίς να έχει προηγηθεί εξομάλυνση των δανειακών υποχρεώσεων του Δημοσίου και αναπροσαρμογή της χρονοσειράς αποπληρωμής τους, θα ενισχύσει το ρίσκο λιτότητας της χώρας, υπονομεύοντας έτσι μεσομακροπρόθεσμα και την πιστοληπτική αξιοπιστία του δημοσιονομικού της συστήματος, αλλά και την όλη διαδικασία μετάβασης σε ένα νέο διατηρήσιμο υπόδειγμα ανάπτυξης χωρίς αποκλεισμούς.

Τρίτον, από τους όρους και το κόστος αναχρηματοδότησης του χρέους, που, μεταξύ άλλων, θα εξαρτηθούν από την τελική επίπτωση που θα έχουν η πανδημία και τα μέτρα αντιμετώπισής της σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο στις χρηματοδοτικές ανάγκες της χώρας. Επίσης, από τον τρόπο κάλυψής τους (χρήση αποθέματος ασφαλείας, έξοδος στις αγορές κεφαλαίων κ.ά.) και τον αντίκτυπο των επιλογών αυτών στη δυναμική συσσώρευσης του χρέους.

Τέταρτον, από τις εξελίξεις στις διεθνείς αγορές χρήματος. Παρά τις παρεμβάσεις της ΕΚΤ και τη θετική ως τώρα αντίδραση των οίκων αξιολόγησης, η αστάθεια στις αγορές χρήματος συνεχίζεται και συντηρείται από την αβεβαιότητα για την ένταση των μακροχρηματοπιστωτικών επιπτώσεων της πανδημίας στην ευρωπαϊκή οικονομία, τον τρόπο διαχείρισής τους και την πιθανότητα η στρατηγική εξόδου από την κρίση να καταστεί πεδίο μελλοντικής σύγκρουσης εθνικών συμφερόντων.

Τα διαρθρωτικά δημοσιονομικά χαρακτηριστικά

Και η Επιτροπή Πισσαρίδη στην τελική της έκθεση ασχολείται εκτενώς με τη δημοσιονομική εικόνα της χώρας μας, επισημαίνοντας μεταξύ άλλων ότι, κατά την τελευταία δεκαετία, οι πολιτικές προσαρμογής μετέτρεψαν τα δημοσιονομικά ελλείμματα σε πλεονάσματα. Ειδικότερα, στην περίοδο 2009-2019 σημειώθηκε ιδιαίτερα έντονη δημοσιονομική προσαρμογή, κατά 16,6 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ. Η βελτίωση του ισοζυγίου Γενικής Κυβέρνησης 114 συνολικά ικανοποίησε τους στόχους που είχαν τεθεί στα τρία Προγράμματα Οικονομικής Προσαρμογής (ΠΟΠ), ενώ από το 2016 έως το 2019 το ισοζύγιο είναι πλεονασματικό.

Σημαντική η ευστάθεια

Ωστόσο, εκτός από την επίτευξη της δημοσιονομικής προσαρμογής, ιδιαίτερα σημαντική είναι η ευστάθειά της, η οποία συνδέεται στενά με τη βιωσιμότητά της. Η ευστάθεια της δημοσιονομικής προσαρμογής εξαρτάται ενδογενώς από τη σύνθεσή της καθώς επηρεάζει κρίσιμα την ανάπτυξη της οικονομίας. Στην περίπτωση της Ελλάδας, η προσαρμογή έγινε στην πράξη με διαφορετικό μείγμα σε σχέση με τον αρχικό σχεδιασμό στα προγράμματα, δηλαδή κυρίως με αύξηση των δημοσίων εσόδων και σε μικρότερο βαθμό από τη μείωση των δημοσίων δαπανών.

Μια έντονη άνοδος των δημοσίων εσόδων σε διαδικασία δημοσιονομικής προσαρμογής συνήθως προέρχεται από αντίστοιχες αυξήσεις φορολογικών συντελεστών, άμεσης και έμμεσης φορολογίας. Αυτές ασκούν πιέσεις στα κέρδη και το διαθέσιμο εισόδημα, επιχειρήσεων και νοικοκυριών αντίστοιχα, επιδρώντας έτσι ανασχετικά στην απασχόληση και την ανάπτυξη, εξελίξεις οι οποίες πλήττουν και τη διαδικασία προσαρμογής. Συγκεκριμένα, αναφορικά με τη δημοσιονομική προσαρμογή την περίοδο 2010-2018, περίπου το 56% (ή 9 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ) προήλθε από την ενίσχυση των εσόδων και το υπόλοιπο 44% (7,1 π.μ. του ΑΕΠ) από τη μείωση των δημοσίων δαπανών. Ως αποτέλεσμα, τα δημοσιονομικά έσοδα στην Ελλάδα υπερβαίνουν από το 2012 το μέσο όρο στην Ευρωζώνη (με εξαίρεση το 2014), ενώ οι εγχώριες δημόσιες δαπάνες παρέμεναν σε επίπεδο ελαφρώς υψηλότερο από την Ευρωζώνη έως το 2017.

Τα επιμέρους χαρακτηριστικά

Σε ό,τι αφορά τα επιμέρους χαρακτηριστικά της δημοσιονομικής προσαρμογής, στο σκέλος των εσόδων προήλθε κατά 59% (5,3 π.μ. ΑΕΠ) από την αύξηση των έμμεσων φορών, κατά 20% (1,8 π.μ. ΑΕΠ) από άνοδο των ασφαλιστικών εισφορών, με την αύξηση της άμεσης φορολογίας σε επιχειρήσεις και νοικοκυριά να συνεισφέρει 1,5 π.μ. του ΑΕΠ (Διάγραμμα 4.24 Α). Επομένως, η μεγάλη διεύρυνση των δημοσίων εσόδων προήλθε από την αύξηση της έμμεσης φορολογίας, των ασφαλιστικών εισφορών και ευρύτερα την φορολογική επιβάρυνση κυρίως των νοικοκυριών, αλλά και των επιχειρήσεων. Τα έσοδα από άλλες πηγές, όπως οι μεταβιβάσεις (κυρίως πόροι της ΕΕ) και η διαχείριση της περιουσίας του δημοσίου, είτε ενισχύθηκαν σε μικρό βαθμό, είτε υποχώρησαν.

Στο σκέλος των δαπανών, το μεγαλύτερο μέρος της προσαρμογής, 43,1% ή 3,1 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, προήλθε από τον περιορισμό των επενδυτικών δαπανών, δηλαδή του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ). Έπονται σε συμβολή ο περιορισμός της ενδιάμεσης κατανάλωσης (29,2% ή 2,1 π.μ. ΑΕΠ) και οι πληρωμές τόκων (23,6% ή 1,7 π.μ.). Οι αναπροσαρμογές των αμοιβών προσωπικού συνεισέφεραν 1,3 π.μ. ΑΕΠ. Αντιθέτως, οι δαπάνες για κοινωνικά επιδόματα, στις οποίες περιλαμβάνονται οι συντάξεις, διευρύνθηκαν κατά 1,2 π.μ. του ΑΕΠ, επομένως προκύπτει πως δεν συνέβαλαν στη δημοσιονομική προσαρμογή. Συνολικά, η περιστολή των λειτουργικών εξόδων του δημοσίου (δημόσια ανάλωση–αμοιβές προσωπικού-λοιπά τρέχοντα έσοδα) έφτασε τις 3,5 π.μ. του ΑΕΠ και ήταν ελαφρώς ισχυρότερη από την περικοπή των επενδυτικών πόρων (3,1 π.μ. του ΑΕΠ). Αναλογικά, ωστόσο, η δεύτερη κατηγορία μειώθηκε από το 2009 πολύ περισσότερο σε σύγκριση με την πρώτη (52,5% έναντι 16,1%). Επιπλέον, οι κεφαλαιακές δαπάνες μπορούν να συμβάλλουν σαφώς περισσότερο στην πολυετή, ταχύρρυθμη ανάπτυξη, την οποία χρειάζεται η ελληνική οικονομία.

Ως προς τους μεσοπρόθεσμους δημοσιονομικούς στόχους, η κεντρική υπόθεση στην οποία στηρίχθηκε η κατάρτιση του βασικού σεναρίου του Μεσοπρόθεσμου Προγράμματος Δημοσιονομικής Στρατηγικής (ΜΠΔΣ) ήταν η δέσμευση στο πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας από την ΕΕ, για επίτευξη πρωτογενών πλεονασμάτων 3,5% του ΑΕΠ σε επίπεδο Γενικής Κυβέρνησης έως το 2022. Επιπλέον, οι συνολικές δαπάνες του Κρατικού Προϋπολογισμού αναμενόταν να παρουσιάσουν ήπια άνοδο το 2021-2024, με αποτέλεσμα να ανέλθουν από τα €56,0 δισ. το 2020 στα €57,8 δισ. (+3,1%). Το μεγαλύτερο μέρος της ανόδου (75,6%) προβλεπόταν να προέλθει από αύξηση των Γενικών Κρατικών Δαπανών. Το υπόλοιπο μέρος οφείλεται κυρίως σε άνοδο δαπανών σε υπουργεία που σχετίζονται με την προσπάθεια ανάκαμψης της οικονομίας, για την υλοποίηση επενδύσεων και την υποστήριξη της απασχόλησης (υπουργεία Υποδομών και Μεταφορών, Ανάπτυξης και Επενδύσεων, Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων).

Αλλαγή προγραμματισμού

Τα μέτρα δημοσιονομικής τόνωσης για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης που τέθηκαν σε εφαρμογή το 2020 αναπόφευκτα άλλαξαν τον προγραμματισμό του ΜΠΔΣ, το οποίο ωστόσο, δίνει μια εικόνα των μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών προτεραιοτήτων. Σε αυτό το πλαίσιο, με βάση τις υποθέσεις του Φεβρουαρίου του 2020, το ΜΠΔΣ στόχευε σε ήπια άνοδο των δαπανών στην περίοδο 2021-2024, που θα προερχόταν κυρίως από τη διεύρυνση των λοιπών εξόδων. Σε συνδυασμό με τη στασιμότητα των παροχών σε εργαζομένους, οι λειτουργικές δαπάνες του Κρατικού Προϋπολογισμού θα αυξάνονταν. Δεν δινόταν σημαντική έμφαση στις δημόσιες επενδύσεις, παρά την υποχώρηση των προηγούμενων ετών. Ελαφρώς θα περιορίζονταν οι μεταβιβάσεις, διατηρώντας την υψηλή αναλογία τους στο ΑΕΠ. Το ξέσπασμα της πανδημίας του κορωνοϊού όμως, αναπόφευκτα ανέτρεψε όλα τα δεδομένα στην άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής, με αποτέλεσμα σήμερα, οι προβλέψεις του ΜΠΔΣ να έχουν ανατραπεί πλήρως.

 Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Δείτε περισσότερα για τις οικονομικές προβλέψεις των επόμενων χρόνων

https://radar.gr/article/35802/oikonomikes-provlepseis-ston-aera