Οι εξελίξεις στο “μέτωπο” του δημόσιου χρέους τους τελευταίους μήνες θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν ιδιαίτερα θετικές. Μετά το ιστορικό υψηλό επίπεδο που κατέγραψε ο λόγος χρέος προς ΑΕΠ το 2020 (206,3%) και την εν συνεχεία αποκλιμάκωσή του κατά 11,8 ποσοστιαίες μονάδες το 2021, ο λόγος αυτός κατέγραψε νέα σημαντική μείωση κατά 23,2 ποσοστιαίες μονάδες το 2022.
Όπως επισημαίνει και το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (ΕΔΣ) στην τελευταία του έκθεση, αρά το αρνητικό δημοσιονομικό ισοζύγιο (έλλειμμα 4,2% ως ποσοστό του ΑΕΠ), ο λόγος του χρέους ως ποσοστό στο ΑΕΠ διαμορφώθηκε στο 171,3% στο τέλος του 2022, σημαντικά χαμηλότερος από τα επίπεδα που καταγράφονταν πριν το ξέσπασμα της πανδημίας. Σύμφωνα με το νέο ΠΣ 2024- 2026, η τάση αποκλιμάκωσης προβλέπεται να συνεχιστεί με τη μέση ετήσια μείωση στο λόγο χρέος προς ΑΕΠ να υπολογίζεται σε 9 ποσοστιαίες μονάδες περίπου για την τετραετία 2023-2026.
Από την πλευρά του και το ΙΟΒΕ εκτιμά ότι η γενικότερη οικονομική και δημοσιονομική εικόνα θα είναι καλύτερη φέτος, ευνοώντας την περαιτέρω αποκλιμάκωση του δημόσιου χρέους. Ειδικότερα, προβλέπεται υψηλός ονομαστικός ρυθμός μεγέθυνσης του ΑΕΠ (6,6%) και η επίτευξη πρωτογενούς πλεονάσματος, δηλαδή, σημαντική μείωση του χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ. Σε αυτό το αποτέλεσμα ίσως να συνεισφέρουν και οι νέοι δημοσιονομικοί κανόνες που έχει προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τα κράτη-μέλη της αλλά και η ανάκτηση της επενδυτικής βαθμίδας που θα επιτρέψει στην Ελλάδα να δανείζεται με χαμηλότερα επιτόκια.
Συμπερασματικά, το χρέος σταθεροποιήθηκε το α΄ τετράμηνο του 2023, γεγονός που καταδεικνύει ότι οι χρηματοδοτικές ανάγκες της ελληνικής οικονομίας την περίοδο αυτή αντιμετωπίστηκαν από τα έσοδα του Κρατικού Προυπολογισμού και τη χρηματοδότηση από τα ταμεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την κάλυψη των έκτακτων αναγκών από την ενεργειακή κρίση αλλά και την οικονομική κρίση λόγω των πληθωριστικών πιέσεων.
Η εικόνα στην Ευρώπη και οι μακροοικονομικές συνθήκες
Με βάση τα στοιχεία του ΕΔΣ, το 2022, κράτη μέλη της Ευρωζώνης με υψηλό δημόσιο χρέος, όπως η Ιταλία και η Πορτογαλία, κατέγραψαν επίσης αποκλιμάκωση του λόγου χρέος προς ΑΕΠ, μικρότερης ωστόσο έντασης. Συγκεκριμένα, στην Ιταλία το 2022 το δημόσιο χρέος διαμορφώθηκε στο 144,4% του ΑΕΠ, καταγράφοντας μείωση 5,5 ποσοστιαίες μονάδες σε σχέση με το 2021.
Σύμφωνα με το πρόσφατο ιταλικό ΠΣ που κατατέθηκε στην ΕΕ τον Απρίλιο, το ιταλικό δημόσιο χρέος θα παραμείνει σε υψηλά επίπεδα, χωρίς να προβλέπεται αξιοσημείωτη αποκλιμάκωση του λόγου μεσοπρόθεσμα. Το 2026 αναμένεται να διαμορφωθεί στο 140,4% του ΑΕΠ, το οποίο σύμφωνα με τις προβλέψεις, θα είναι να το υψηλότερο στην Ευρωζώνη.
Αντίθετα η Πορτογαλία, χώρα με το τρίτο κατά σειρά υψηλό επίπεδο χρέους στην Ευρωζώνη, μετά το ιστορικό υψηλό επίπεδο του 2020 (134,9%), κατέγραψε πορεία αποκλιμάκωσης παρόμοια με αυτή της Ελλάδας. Συγκεκριμένα, το 2022 ο λόγος δημοσίου χρέους προς ΑΕΠ διαμορφώθηκε στο 113,9%, με την αποκλιμάκωση του να προβλέπεται ότι θα συνεχιστεί καθ’ όλη την περίοδο του ΠΣ 2024-2026, και ότι θα διαμορφωθεί κάτω από το 100% του ΑΕΠ το 2026.
Από κει και πέρα, η σημαντική μείωση του λόγου χρέος προς ΑΕΠ κατά 23,2 ποσοστιαίες μονάδες το 2022 οφείλεται αποκλειστικά σχεδόν στην επίδραση των μακροοικονομικών μεγεθών (denominator effect) και συγκεκριμένα στην σημαντική αύξηση του ονομαστικού ΑΕΠ, απόρροια του υψηλού πληθωρισμού (9,3%), και της αύξησης του πραγματικού ΑΕΠ (5,9%).
Αντίθετα, συνεχίστηκε η αυξητική πορεία του χρέους ως απόλυτο μέγεθος, τόσο σε επίπεδο ΓΚ όσο και σε επίπεδο Κεντρικής Διοίκησης. Συγκεκριμένα, το χρέος της ΓΚ ως απόλυτο μέγεθος, αυξήθηκε το 2022 κατά 2,8 δισ. ευρώ περίπου σε σχέση με το προηγούμενο έτος, ενώ μεγαλύτερης έκτασης ήταν η αύξηση που καταγράφτηκε στο χρέος της Κεντρικής Διοίκησης κατά 12 δισ. ευρώ περίπου, το οποίο ανήλθε σε 400.275 εκατ. ευρώ (από 388.337 εκατ. ευρώ το 2021). Η εν λόγω αύξηση προήλθε από τον αυξημένο ενδοκυβερνητικό δανεισμό, κυρίως μέσω των πράξεων διαχείρισης των ρευστών διαθεσίμων των φορέων (repo agreements).
Η επίπτωση από τη νομισματική πολιτική
Την ίδια ώρα, αποκλιμάκωση παρατηρείται στις αποδόσεις των ελληνικών δεκαετών ομολόγων το τρέχον έτος σε σχέση με τα υψηλά επίπεδα του τελευταίου τριμήνου του 2022. Παρόμοια πορεία καταγράφεται και στις αντίστοιχες αποδόσεις ομολόγων άλλων χωρών της Ε.Ε. (Γερμανία, Ιταλία, Πορτογαλία), με το κόστος δανεισμού της ιταλικής κυβέρνησης να είναι τον Ιούνιο, το υψηλότερο για χώρα μέλος της Ευρωζώνης.
Σύμφωνα πάντως με το ΕΔΣ, οι συνεχείς αυξήσεις των επιτοκίων αναχρηματοδότησης από την ΕΚΤ αλλά και οι επίμονες πληθωριστικές πιέσεις, καθιστούν την αποκλιμάκωση των αποδόσεων των ομολόγων λιγότερο πιθανή βραχυπρόθεσμα. Ο βαθμός στον οποίο αυτή η εξέλιξη θα επηρεάσει αρνητικά μεσοπρόθεσμα τη βιωσιμότητα του δημοσίου χρέους εκτιμάται ότι δε θα είναι σημαντικός, καθόσον οι ετήσιες ακαθάριστες δανειακές ανάγκες παραμένουν χαμηλές, ενώ για το μέρος του υφιστάμενου χρέους, που επηρεάζεται από τις μεταβολές των επιτοκίων, έχουν πραγματοποιηθεί πράξεις ανταλλαγής (swap) που αντισταθμίζουν τον επιτοκιακό κίνδυνο.
Σημαντικές παραμένουν και οι αβεβαιότητες στο μακροοικονομικό περιβάλλον που θα μπορούσαν να περιορίσουν την αποκλιμάκωση του λόγου δημοσίου χρέος προς το ΑΕΠ. Το γεγονός αυτό υπογραμμίζει την ανάγκη για περαιτέρω αναβάθμιση των ελληνικών ομολόγων του δημοσίου και την κατάταξή τους σε επενδυτική βαθμίδα.
Το γεγονός αυτό θα αποκλιμακώσει περαιτέρω το κόστος νέου δανεισμού, με τα ελληνικά ομόλογα να γίνονται πλέον αποδεκτά ως εγγύηση για όλες τις πράξεις χρηματοδότησης του ευρωσυστήματος από την ΕΚΤ.
Οι επαναγορές χρέους και τα repos
Το ΕΔΣ επισημαίνει εξάλλου ότι η εφαρμογή των τριών προγραμμάτων μακροοικονομικής προσαρμογής (2010-2018) συνοδεύτηκε από την λήψη δανειακών κεφαλαίων συνολικού ύψους 288,7 δισ. ευρώ που αντλήθηκαν στο πλαίσιο του GLF, του EFSF, του ESM αλλά και από το ΔΝΤ, με σχετικά ευνοϊκούς όρους (χαμηλά επιτόκια, μακρά περίοδο αποπληρωμής).
Σήμερα, τα δανειακά κεφάλαια που προήλθαν από το ΔΝΤ (32,1 δισ. ευρώ) έχουν πλήρως αποπληρωθεί, ενώ το ανεξόφλητο υπόλοιπο ύψους 234,2 δισ. ευρώ, αφορά αποκλειστικά δανεικά κεφάλαια των κρατών μελών της Ευρωζώνης που αντλήθηκαν από το Μηχανισμό Στήριξης (GLF, EFSF, ESM), με την αποπληρωμή τους να εκτείνεται έως το 2070.23 Συγκεκριμένα, από τα διμερή δάνεια που προήλθαν από χώρες της ΕΕ (GLF) κατά τη διάρκεια του 1ου προγράμματος οικονομικής προσαρμογής ύψους 52,9 δισ. ευρώ, το ανεξόφλητο μέρος ανέρχεται σήμερα σε 45 δισ. ευρώ περίπου.
Η αποπληρωμή των εν λόγω κεφαλαίων έχει ήδη ξεκινήσει και η πλήρης εξόφλησή τους θα πραγματοποιηθεί το 2040. Από τα δανειακά κεφάλαια του EFSF ύψους 141,8 δισ. ευρώ, το ανεξόφλητο υπόλοιπο ανέρχεται σε περίπου 127 δισ. ευρώ. Με βάση το υφιστάμενο χρονοδιάγραμμα, η καταβολή των ετήσιων δόσεων θα ξεκινήσει από το τρέχον έτος και θα επεκταθεί έως το 2070.
Τέλος, η χρηματοδοτική βοήθεια ύψους 61,9 δισ. ευρώ που αντλήθηκε από τον ESM κατά τη διάρκεια του 3ου προγράμματος αναμένεται να αποπληρωθεί από το 2034 έως το 2060.
Από την άλλη, τα τελευταία χρόνια παρατηρείται αύξηση του βραχυχρόνιου δανεισμού με πράξεις διαχείρισης ταμειακής ρευστότητας υπό τη μορφή repo agreements τις οποίες συνάπτει ο ΟΔΔΗΧ. Συνέπεια αυτού είναι η αύξηση του ενδοκυβερνητικού χρέους το οποίο και απεικονίζεται στα υψηλά επίπεδα χρέους της Κεντρικής Διοίκησης. Συγκεκριμένα, στο τέλος του 2022 οι συνολικές πωλήσεις τίτλων με σύμφωνο επαναγοράς ανήλθαν σε 50 δισ. ευρώ περίπου, αυξημένες κατά 13 δισ. ευρώ σε σχέση με το 2021 και κατά 40 δισ. ευρώ σε σχέση με το 2015.
Το εν λόγω τμήμα του δημοσίου χρέους, στην πλειονότητά του, δεν προσμετράται στον υπολογισμό του επίσημου δείκτη δημοσίου χρέους, καθόσον οι πράξεις συμφωνιών επαναγοράς συνάπτονται με φορείς της ΓΚ προκειμένου να αξιοποιηθούν τα ταμειακά τους διαθέσιμα. Η πρακτική αυτή αποτελεί μέρος μιας στρατηγικής που αναπτύχθηκε από τον ΟΔΔΗΧ τα τελευταία χρόνια μέσω της οποίας, αφενός συγκρατείται η αύξηση του χρέους της ΓΚ και αφετέρου το κόστος εξυπηρέτησης για το νέο δανεισμό, δεν επιβαρύνει το ετήσιο δημοσιονομικό αποτέλεσμα σε επίπεδο Γενικής Κυβέρνησης (είναι δημοσιονομικά ουδέτερο).
Οι νέοι ευρωπαϊκοί δημοσιονομικοί κανόνες
Η αποκλιμάκωση του λόγου χρέος προς ΑΕΠ ή η διατήρησή του σε συνετά επίπεδα, αναμένεται να αποτελέσει το κεντρικό σημείο αναφοράς του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ, που αναμένεται να ισχύσει από το 2024. Χώρες με λόγο δημοσίου χρέους προς ΑΕΠ μεγαλύτερο από 60%, θα υποχρεωθούν να διαμορφώσουν ένα μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα που θα περιλαμβάνει δημοσιονομικούς, μεταρρυθμιστικούς και επενδυτικούς στόχους, ώστε να επιτευχθεί σταδιακή και βιώσιμη μείωση του δημοσίου χρέους.
Σύμφωνα με το ΕΔΣ, στο νέο απλουστευμένο δημοσιονομικό πλαίσιο της Ένωσης, οι αναλύσεις βιωσιμότητας του χρέους θα διαδραματίζουν μεγαλύτερο ρόλο για τη διαμόρφωση της δημοσιονομικής πολιτικής των κρατών μελών.26 Η ανάλυση του χρέους που θα προηγείται, θα αποτελεί τον άξονα για τον υπολογισμό του ετήσιου επιτρεπτού ορίου των εθνικά χρηματοδοτούμενων καθαρών πρωτογενών δαπανών, η τήρηση του οποίου θα διασφαλίζει την πτωτική του πορεία του λόγου χρέος προς ΑΕΠ, ή θα το διατηρεί σε συνετά επίπεδα μεσοπρόθεσμα.
Για το σκοπό αυτό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα παρέχει καθοδήγηση για την απαιτούμενη ελάχιστη δημοσιονομική προσαρμογή, λαμβάνοντας κάθε φορά υπόψη τις ιδιαίτερες προκλήσεις χρέους που αντιμετωπίζουν. Ενόψει της θεσμοθέτησης του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρείχε το Μάρτιο του 2023 κατευθυντήριες οδηγίες στα κράτη μέλη για την κατάρτιση των ΠΣ 2024-2026.
Με βάση αυτές, η χώρα μας κατέθεσε το νέο ΠΣ, το οποίο είναι σύμφωνο με την τιμή αναφοράς του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης για έλλειμμα μικρότερο του 3% του ΑΕΠ, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την εύλογη και συνεχή μείωση του δημοσίου χρέους, καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς . Για πρώτη φορά, η προβλεπόμενη δημοσιονομική τροχιά συνδέεται άμεσα με την πορεία του λόγου χρέος προς ΑΕΠ, βασιζόμενη στην ανάλυση βιωσιμότητάς του ελληνικού χρέους που δημοσιεύθηκε τον Απρίλιο του 2023 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Με βάση αυτή, προβλέπεται να συνεχιστεί η καθοδική πορεία του λόγου χρέος προς ΑΕΠ ως το 2033, ωστόσο, η αποκλιμάκωση του προϋποθέτει ταυτόχρονες θετικές δημοσιονομικές και μακροοικονομικές επιδόσεις καθ΄ όλη τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς (2023-2033). Από το 2024, η αποκλιμάκωση του χρέους θα θέσει επίσημα πλέον τους όρους της δημοσιονομικής διαχείρισης ιδιαίτερα για χώρες με υψηλά επίπεδα χρέους.
Η υλοποίηση διαθρωτικών μεταρρυθμίσεων και αναπτυξιακών στρατηγικών θα αποτελέσουν τους κύριους μοχλούς για την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων. Η καθιέρωση ενός μοναδικού δείκτη μέτρησης του ρυθμού μεταβολής των πρωτογενών δαπανών απαντά στην ανάγκη απλούστευσης του υφιστάμενου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης, παρέχοντας στα κράτη μέλη μεγαλύτερη αυτονομία στην διαδικασία κατάρτισης και υλοποίησης του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού τους σχεδιασμού.
Παράλληλα, στο νέο πλαίσιο, η αποκλιμάκωση του χρέους θα απαιτεί συστηματικά πρωτογενή δημοσιονομικά πλεονάσματα για αρκετά χρόνια προκειμένου να εδραιωθεί η καθοδική πορεία του λόγου χρέος προς ΑΕΠ, γεγονός που υπογραμμίζει τον ακόμα μεγαλύτερο ρόλο της συνετής δημοσιονομικής πολιτικής για τη δημοσιονομική σταθερότητα.
Η βασική πρόκληση για το δημόσιο χρέος
Στο ίδιο μήκος κύματος και το ΙΟΒΕ, το οποίο υπογραμμίζει ότι η λήψη εκτεταμένων μέτρων από τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης τα τρία τελευταία χρόνια, αρχικά για να αντιμετωπίσουν τον αντίκτυπο της πανδημίας και στη συνέχεια τις συνέπειες της ενεργειακής κρίσης, κατέστη εφικτή με την ενεργοποίηση στις αρχές του 2020 της γενικής ρήτρας διαφυγής από τους δημοσιονομικούς κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης.
Ωστόσο, το 2024 θα γίνει απενεργοποίηση της ρήτρας διαφυγής και θα ισχύσουν νέοι δημοσιονομικοί κανόνες σκοπός των οποίων είναι η μείωση του δημοσίου χρέους που έχει ξεπεράσει το 60% σε πολλές χώρες. Οι κανόνες, που προτάθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Απρίλιο του 2023, περιγράφονται σε Ειδικό πλαίσιο στο τέλος της ενότητας 2.2Β, περιλαμβάνουν ευελιξία για ξεχωριστές συστάσεις για κάθε κράτος-μέλος, αλλά παραμένει κρίσιμο να συμφωνηθούν από τα κράτη-μέλη έως το τέλος του έτους.
Ακόμα και εάν δεν καταλήξουν τα κράτη-μέλη σε ομόφωνη απόφαση, ωστόσο, θα επανέλθει η ισχύς των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης που απαιτούν από τις κυβερνήσεις ετήσια μείωση κατά 1/20ό του υπερβάλλοντος άνω του 60% του ΑΕΠ χρέους. Επομένως, τα περιθώρια για αύξηση των δαπανών θα είναι αρκετά στενότερα.
Στην Ελλάδα, τη χώρα με το μεγαλύτερο ποσοστό χρέους στην Ευρώπη (πάνω από 170%), η δημοσιονομική προσαρμογή έχει ήδη ξεκινήσει αφού έχει τεθεί στόχος για πρωτογενές πλεόνασμα το 2023.
Κύριοι στόχοι της Κομισιόν είναι η βελτίωση της βιωσιμότητας του χρέους αλλά και η ταυτόχρονη ενίσχυση του ρυθμού ανάπτυξης όλων των κρατών-μελών με έμφαση στην υλοποίηση επενδύσεων, ειδικά αυτών που αφορούν στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση. Όσον αφορά στα μέτρα στήριξης για την ενέργεια, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε στις αρχές Ιουνίου, την απόφασή της να μην τα παρατείνει περαιτέρω.
Δεδομένου ότι η προσφορά έχει σχετικά ομαλοποιηθεί και οι τιμές στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας της ΕΕ έχουν πλέον υποχωρήσει σημαντικά από τα υψηλά επίπεδα ρεκόρ του περασμένου έτους, η Επιτροπή έκρινε ότι η παράταση αυτών των έκτακτων μέτρων δεν είναι αναγκαία ή σκόπιμη στην παρούσα χρονική στιγμή.
