Η έναρξη του πολέμου στην Ουκρανία το 2022 σηματοδότησε τη ριζική στροφή στην αμυντική πολιτική των ευρωπαϊκών κρατών, οδηγώντας σε σημαντική αύξηση των στρατιωτικών δαπανών μετά από δεκαετίες συρρίκνωσης.
Και όπως σημειώνει σε σχετική ανάλυση η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ), που περιλαμβάνεται στην έκθεση για τη Νομισματική Πολιτική, η ενίσχυση της ευρωπαϊκής άμυνας αναδεικνύεται πλέον ως θεμελιώδης προϋπόθεση για την αποτελεσματική διαχείριση των γεωπολιτικών προκλήσεων και τη διασφάλιση της στρατηγικής αυτονομίας της Ε.Ε.
Σύμφωνα με τα όσα αναφέρει η ΤτΕ, κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου (1950-1989) οι ΗΠΑ δαπανούσαν κατά μέσο όρο το 7,8% του ΑΕΠ τους στην άμυνα και οι μεγάλες ευρωπαϊκές χώρες περίπου το 4%, ενώ μετά το τέλος του οι δαπάνες υποχώρησαν σε ιστορικώς χαμηλά επίπεδα, φθάνοντας στο 4% στις ΗΠΑ και κάτω από το 2% σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες.
Ωστόσο, υπό την πίεση του συνεχιζόμενου πολέμου στην Ουκρανία και των νέων αμυντικών προκλήσεων, τα κράτη-μέλη της Ε.Ε. εντός ΝΑΤΟ αύξησαν σταδιακά τις σχετικές δαπάνες στο 2% του ΑΕΠ το 2024 κατά μέσο όρο (από 1,2% το 2014 και 1,5% το 2021).
Το 2024 η Πολωνία, οι χώρες της Βαλτικής και η Ελλάδα κατέγραψαν τις υψηλότερες αμυντικές δαπάνες σε σχέση με το ΑΕΠ τους, ακολουθούμενες από τη Δανία, τη Φινλανδία και τη Ρουμανία.
Αντίθετα, τα κράτη-μέλη της Ε.Ε. εκτός ΝΑΤΟ διατήρησαν σημαντικά χαμηλότερα ποσοστά (π.χ. Ιρλανδία 0,2%, Μάλτα 0,5%, Αυστρία 1%, Κύπρος 1,6% του ΑΕΠ). Συνολικά, σε σύγκριση με το 2014, οι ευρωπαϊκές χώρες του ΝΑΤΟ ενίσχυσαν τις αμυντικές τους δαπάνες κατά περίπου 0,9 ποσ. μον. του ΑΕΠ κατά μέσο όρο.
Κατά την ΤτΕ, η αύξηση των αμυντικών δαπανών στην Ευρώπη εντείνει τις πιέσεις στους κρατικούς προϋπολογισμούς και επιβαρύνει τη δημοσιονομική προσαρμογή σε ένα ήδη δύσκολο μακροοικονομικό περιβάλλον.
Πολλά κράτη-μέλη της ΕΕ καλούνται να πραγματοποιήσουν πρόσθετες δαπάνες για άμυνα, ενώ ήδη αντιμετωπίζουν υψηλά δημοσιονομικά ελλείμματα και αρκετά από αυτά βρίσκονται σε Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος.
Η απαιτούμενη δημοσιονομική προσπάθεια για την επίτευξη τυχόν υψηλότερου στόχου του ΝΑΤΟ για αμυντικές δαπάνες ύψους 3% του ΑΕΠ συνεπάγεται αύξηση των δαπανών που συχνά υπερβαίνει τη 1 ποσ. μον. του ΑΕΠ.
Η ρήτρα διαφυγής
Ένα πρώτο μέτρο λοιπόν που έλαβε η Ευρώπη, για την αντιμετώπιση των σχετικών δημοσιονομικών πιέσεων, ήταν η ενεργοποίηση της εθνικής ρήτρας διαφυγής για τις αμυντικές δαπάνες.
Όπως σημειώνει και το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή (ΓΠΚΒ), ως τον Μάιο του 2025, δεκαπέντε (15) κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της Ελλάδας, υπέβαλαν επίσημα αίτημα προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την ενεργοποίηση της λεγόμενης “εθνικής ρήτρας διαφυγής” (“national escape clause”) στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης.
Η σχετική διαδικασία προβλέπεται όταν συντρέχουν έκτακτες περιστάσεις που απαιτούν παροδική απόκλιση από τους ισχύοντες δημοσιονομικούς κανόνες της Ε.Ε., προκειμένου να εξυπηρετηθούν ειδικές ανάγκες – εν προκειμένω η ενίσχυση των αμυντικών δαπανών των κρατών μελών.
Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη που υπέβαλαν σχετικό αίτημα είναι: Βέλγιο, Βουλγαρία, Τσεχία, Δανία, Γερμανία, Εσθονία, Ελλάδα, Κροατία, Λετονία, Λιθουανία, Ουγγαρία, Πολωνία, Πορτογαλία, Σλοβενία και Σλοβακία.
Η Ελλάδα υπέβαλε το αίτημα προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Απρίλιο του 2025 το οποίο εγκρίθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Ιούνιο. Έτος βάσης για τη χώρα μας θεωρείται το 2024 και μπορεί να εξαιρεθεί από το όριο αύξησης δαπανών, το ποσό που θα υπερβαίνει το ύψος των αμυντικών δαπανών του έτους αυτού και έως 1,5% του ΑΕΠ.
Η ενεργοποίηση της εθνικής ρήτρας διαφυγής παρέχει στα κράτη μέλη πρόσθετο δημοσιονομικό χώρο για την ενίσχυση των αμυντικών τους δυνατοτήτων, διασφαλίζοντας παράλληλα τη συμμόρφωση με το ευρωπαϊκό πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας.
Σημειώνεται ότι η απόκλιση από την προτεινόμενη πορεία καθαρών δημοσιονομικών δαπανών περιορίζεται σε ανώτατο ποσοστό 1,5% του ΑΕΠ ανά έτος για κάθε έτος ενεργοποίησης της ρήτρας, και έως το 2028.
Η παραπάνω ρύθμιση, σύμφωνα με το ΓΠΚΒ, αντικατοπτρίζει την αναγκαιότητα προσαρμογής των ευρωπαϊκών δημοσιονομικών κανόνων στις αυξημένες αμυντικές προκλήσεις και εξασφαλίζει τη δυνατότητα ταχείας δημοσιονομικής αντίδρασης των κρατών μελών εντός ενός πλαισίου συντεταγμένης εποπτείας.
Από την πλευρά της, η ΤτΕ σημειώνει ότι, ο βαθμός αξιοποίησης της παρεχόμενης ευελιξίας μέσω της ενεργοποίησης της ρήτρας διαφυγής αναμένεται να διαφοροποιηθεί ανάλογα με το δημοσιονομικό περιθώριο κάθε χώρας: κράτη με υψηλό λόγο χρέους προς ΑΕΠ ή μεγάλα ελλείμματα θα περιοριστούν από τους αυξημένους δημοσιονομικούς κινδύνους, ενώ χώρες με πιο ευνοϊκή δημοσιονομική θέση (μεσαίου/χαμηλού κινδύνου) διαθέτουν μεγαλύτερα περιθώρια παρέμβασης.
Οι δημοσιονομικές επιδράσεις
Πιο συγκεκριμένα, η ΤτΕ σημειώνει ότι η αύξηση των αμυντικών δαπανών την περίοδο εφαρμογής της εθνικής ρήτρας διαφυγής συνεπάγεται υψηλότερες ανάγκες προσαρμογής στο μέλλον για τη διασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας.
Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η δημοσιονομική ευελιξία που παρέχει η ενεργοποίηση της εθνικής ρήτρας διαφυγής, στις χώρες για τις οποίες εγκρίθηκε η προσωρινή απόκλιση από τα συμφωνημένα όρια δαπανών, θα οδηγήσει σε αύξηση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων και του χρέους κατά 1,3 και 2,6 ποσ. μον. του ΑΕΠ αντίστοιχα κατά μέσο όρο το 2028, εφόσον η μέγιστη επιτρεπόμενη αύξηση των αμυντικών δαπανών (κατά 1,5% του ΑΕΠ) υλοποιηθεί σταδιακά την περίοδο 2025-28.
Ως εκ τούτου, η υψηλότερη δαπάνη την περίοδο 2025-28 θα μπορούσε να συνεπάγεται πρόσθετη δημοσιονομική προσπάθεια ύψους 0,4 ποσ. μον.25 του ΑΕΠ κατά μέσο όρο στο δεύτερο κύκλο των Μεσοπρόθεσμων Δημοσιονομικών-Διαρθρωτικών Σχεδίων (ΜΔΣ) που ξεκινά το 2029, προκειμένου ικανοποιηθούν τα κριτήρια της βιωσιμότητας χρέους και το όριο του ελλείμματος.
Η χρηματοδότηση των αυξημένων αμυντικών δαπανών μέσω δανεισμού ενέχει σοβαρούς κινδύνους για τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους.
Εάν οι επιπλέον δαπάνες δεν συνοδευθούν από μέτρα εξοικονόμησης δαπανών ή αύξησης εσόδων, θα οδηγήσουν σε υψηλότερα επίπεδα χρέους και αυξημένες δαπάνες για τόκους. Σύμφωνα με ανάλυση της ΕΚΤ, η ενεργοποίηση της εθνικής ρήτρας διαφυγής θα οδηγήσει σε προσωρινή επιδείνωση της πορείας του δημόσιου χρέους για τις χώρες της ευρωζώνης με υψηλό δημόσιο χρέος.
Παρότι η πλήρης συμμόρφωση με το ΣΣΑ στη δεύτερη περίοδο σχεδιασμού (μετά το 2028) μπορεί να επαναφέρει το χρέος σε πτωτική πορεία, το επίπεδο του χρέους το 2035 εκτιμάται περίπου 10 ποσ. μον. του ΑΕΠ υψηλότερα σε σχέση με το βασικό σενάριο.
Η μετάθεση της δημοσιονομικής προσαρμογής στο μέλλον αυξάνει τους κινδύνους, ειδικά για χώρες με περιορισμένα περιθώρια, και υπογραμμίζει την ανάγκη προσεκτικού σχεδιασμού, ώστε η βραχυπρόθεσμη ευελιξία να μη μετατραπεί σε μακροπρόθεσμη δημοσιονομική πίεση.
Ως εκ τούτου, τα κράτη-μέλη, ακόμη και αν εξασφαλίσουν μεγαλύτερη ευελιξία ως προς τους δημοσιονομικούς κανόνες, θα κληθούν να λάβουν δύσκολες αποφάσεις για να εξισορροπήσουν αυτές τις δημοσιονομικές πιέσεις.
Το ευρωπαϊκό σχέδιο SAFE
Από κει και πέρα, με στόχο την προώθηση της αμυντικής αυτονομίας της ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ανέλαβε πρωτοβουλίες που διευκολύνουν – υπό προϋποθέσεις – επεκτατικές δημοσιονομικές πολιτικές.
Το σχέδιο ReArm Europe/Readiness 2030, που συνοδεύει τη Λευκή Βίβλο, παρέχει χρηματοδοτικά μέσα για την ενίσχυση των αμυντικών δυνατοτήτων της ΕΕ μέσω σημαντικών επενδύσεων και διαρθρωτικών αλλαγών.
Προβλέπει την κινητοποίηση έως και 800 δισεκ. ευρώ, εκ των οποίων 150 δισεκ. ευρώ προέρχονται από το νέο χρηματοδοτικό μέσο δράσης SAFE (Security Action For Europe), το οποίο θα παρέχει μακροπρόθεσμα δάνεια με ευνοϊκούς όρους για την υποστήριξη κοινών αμυντικών προμηθειών.
Επιπλέον, το σχέδιο στοχεύει σε μεγαλύτερη ευελιξία των υφιστάμενων χρηματοδοτικών μέσων της ΕΕ για την επίτευξη στρατηγικών προτεραιοτήτων, όπως η άμυνα.
Η σχετική νομοθετική πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής τον Απρίλιο του 2025 διευρύνει το πεδίο εφαρμογής των χρηματοδοτικών προγραμμάτων υπό την αιγίδα της πλατφόρμας STEP (Strategic Technologies for Europe Platform) σε καινοτομίες, προϊόντα και τεχνολογίες αιχμής με διπλή χρήση (στρατιωτική και εμπορική), καθώς και σε έργα στον τομέα της άμυνας.
Επίσης, τα κράτη-μέλη θα μπορούν να ανακατανείμουν πόρους στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής σε έργα υποδομών που προωθούν τη στρατιωτική κινητικότητα και σε δράσεις που στηρίζουν την παραγωγική ικανότητα και την καινοτομία της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας.
Τέλος, προβλέπεται η συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και η κινητοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων για τη στήριξη έργων στον τομέα της άμυνας και της ασφάλειας.
Η ΕΤΕπ θα διευρύνει το πεδίο των δανείων που χορηγεί ώστε να καλύπτει και έργα άμυνας και ασφάλειας, ενώ η προώθηση της Ένωσης Αποταμιεύσεων και Επενδύσεων αναμένεται να διευκολύνει τη διοχέτευση ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε επενδύσεις σε κρίσιμους τομείς της οικονομίας, όπως η άμυνα.
Οι μακροοικονομικές επιπτώσεις
Στην ανάλυσή της η ΤτΕ σημειώνει ότι υπάρχει ευρεία συναίνεση ότι μια αύξηση των αμυντικών δαπανών στις προηγμένες οικονομίες έχει θετικό αντίκτυπο στην εγχώρια ζήτηση βραχυπρόθεσμα, ενώ οι επιδράσεις στην οικονομική ανάπτυξη είναι περιορισμένες μακροπρόθεσμα, εκτός από τις περιπτώσεις που αφορούν δαπάνες για επενδύσεις και για έρευνα και ανάπτυξη.
Οι βασικοί δίαυλοι επίδρασης είναι κυρίως μέσω της αύξησης της δημόσιας κατανάλωσης και των δημόσιων επενδύσεων, με συνακόλουθη άνοδο των εισοδημάτων και της απασχόλησης.
Ωστόσο, η επεκτατική δημοσιονομική πολιτική δύναται να οδηγήσει σε μερική εκτόπιση της ιδιωτικής κατανάλωσης και των ιδιωτικών επενδύσεων, λόγω των προσδοκιών για μελλοντική αύξηση των φόρων προκειμένου να χρηματοδοτηθεί η πρόσθετη αμυντική δαπάνη. Παράλληλα, η ενίσχυση της εγχώριας ζήτησης βραχυχρόνια θα αυξήσει τις πληθωριστικές πιέσεις.
Οι εκτιμήσεις για το δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή των αμυντικών δαπανών, δηλαδή το βαθμό της επίδρασής τους στο πραγματικό ΑΕΠ, διαφέρουν σημαντικά ανάλογα με τις χώρες που εξετάζονται, τη χρονική περίοδο αναφοράς και το βαθμό εξωστρέφειας της οικονομίας.
Για παράδειγμα, τα εμπειρικά ευρήματα συγκλίνουν προς μια υψηλότερη θετική μακροοικονομική επίδραση σε προηγμένες οικονομίες ή όταν λαμβάνονται υπόψη περίοδοι πολέμου, όπως ο Β΄ Παγκόσμιος Πόλεμος.
Αντίθετα, στις λιγότερο προηγμένες και αναδυόμενες οικονομίες η επίδραση είναι αρνητική, επειδή η αύξηση της δημόσιας δαπάνης για άμυνα εκτοπίζει πλήρως την ιδιωτική κατανάλωση και τις επενδύσεις.
Τέλος, οι σχετικά κλειστές οικονομίες παρουσιάζουν υψηλότερους πολλαπλασιαστές σε σύγκριση με τις πιο ανοικτές οικονομίες, όπου μέρος από την αύξηση της συνολικής ζήτησης αντισταθμίζεται από ανατίμηση του εγχώριου νομίσματος και μείωση των καθαρών εξαγωγών.
Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι επιπτώσεις από την ενίσχυση των αμυντικών δαπανών είναι θετικές για την ανάπτυξη, με περιορισμένο αντίκτυπο στον πληθωρισμό και μικρή αύξηση του δημόσιου χρέους.
Πρόσφατες προσομοιώσεις της Επιτροπής δείχνουν ότι μια άνοδος των αμυντικών δαπανών στην ΕΕ κατά 1,5% του ΑΕΠ σωρευτικά την περίοδο 2025-28 εκτιμάται ότι θα αυξήσει το πραγματικό ΑΕΠ της ΕΕ κατά 0,5% και το δημόσιο χρέος κατά 2 ποσ. μον. του ΑΕΠ έως το 2028.
Οι πληθωριστικές πιέσεις θα παραμείνουν σχετικά περιορισμένες, καθώς ο πληθωρισμός αναμένεται να αυξηθεί κατά 0,2 ποσ. μον. κατά μέσο όρο έως το 2028.
Αμυντικές δαπάνες και Ελλάδα
Η ΤτΕ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ενεργοποίηση της εθνικής ρήτρας διαφυγής επιτρέπει τη χρηματοδότηση πρόσθετων δαπανών άμυνας χωρίς άμεση παραβίαση των νέων δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ, προσφέροντας ένα προσωρινό περιθώριο ευελιξίας.
Η πρωτοβουλία αυτή κρίθηκε αναγκαία προκειμένου να αποφευχθεί η υπαγωγή πολλών κρατών-μελών σε Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος λόγω της απότομης αύξησης των αμυντικών δαπανών, η οποία δυσχεραίνει την προσπάθεια δημοσιονομικής προσαρμογής, ειδικά σε χώρες με ήδη υψηλά ελλείμματα.
Η εφαρμογή της ρήτρας προσφέρει αναγκαία ευελιξία, καθώς επιτρέπει στις κυβερνήσεις να διαχειριστούν τις έκτακτες δημοσιονομικές πιέσεις χωρίς την άμεση επιβολή κυρώσεων, συμβάλλοντας στη διατήρηση της εμπιστοσύνης των αγορών.
Η ευελιξία αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία για χώρες που επιθυμούν να αυξήσουν τις αμυντικές τους δαπάνες αλλά προσκρούουν στα όρια που θέτουν οι κανόνες της ΕΕ (π.χ. Γερμανία) και για χώρες που είχαν ήδη προϋπολογίσει αύξηση των αμυντικών δαπανών τους στο ΜΔΣ τους (π.χ. Ελλάδα).
Επιπλέον, το χρηματοδοτικό μέσο δράσης SAFE μπορεί να προσφέρει στήριξη σε χώρες που αντιμετωπίζουν προκλήσεις βιωσιμότητας χρέους ή έχουν ήδη υψηλές αμυντικές δαπάνες, παρέχοντας ευνοϊκούς όρους χρηματοδότησης για εξοπλιστικά προγράμματα.
Χώρες που ήδη αφιερώνουν σημαντικό ποσοστό του προϋπολογισμού τους στην άμυνα (π.χ. Ελλάδα, Πολωνία, Φινλανδία) ενδέχεται να επωφεληθούν περισσότερο από αυτόν το μηχανισμό, καθώς λειτουργεί ως μορφή αναχρηματοδότησης του χρέους υπό ευνοϊκότερους όρους.
Το μέσο δράσης SAFE επιτρέπει τη χρήση πόρων που θα αντλούνται μέσω κοινού ευρωπαϊκού δανεισμού για τη στήριξη αμυντικών δαπανών, κάτι που μπορεί να μειώσει τις πιέσεις στον εθνικό προϋπολογισμό και να ενισχύσει την αμυντική ικανότητα και τη συμμετοχή σε κοινά ευρωπαϊκά αμυντικά προγράμματα χωρίς επιπλέον επιβάρυνση στο κόστος δανεισμού.
Προϋπόθεση για τα δημοσιονομικά οφέλη αυτού του μηχανισμού είναι το κόστος χρηματοδότησης μέσω του SAFE να είναι χαμηλότερο από το εθνικό κόστος δανεισμού.
Επομένως, η αποτελεσματικότητα του μηχανισμού εξαρτάται από τις ιδιαίτερες δημοσιονομικές συνθήκες κάθε κράτους-μέλους και το κατά πόσον αντιμετωπίζει σχετικά υψηλότερο κόστος δανεισμού στις αγορές από ό,τι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Όσον αφορά στην Ελλάδα, η αξιοποίηση του ευρωπαϊκού σχεδίου επανεξοπλισμού αποτελεί ευκαιρία που μπορεί να αποφέρει πολλαπλά οφέλη.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να επωφεληθεί μέσω της κοινής ευρωπαϊκής χρηματοδότησης των αμυντικών προγραμμάτων και εξοπλισμών για τη χρηματοδότηση των ήδη υψηλών αμυντικών δαπανών που πραγματοποιεί.
Παράλληλα, μέσω της ενεργοποίησης της εθνικής ρήτρας διαφυγής του ΣΣΑ δημιουργείται πρόσθετος δημοσιονομικός χώρος της τάξεως του 0,2% του ΑΕΠ ετησίως, αυξάνοντας περαιτέρω το όριο δαπανών μεσοπρόθεσμα.
Τέλος, οφέλη θα μπορούσαν να προκύψουν μέσω της ενεργού συμμετοχής της ελληνικής αμυντικής βιομηχανίας σε διακρατικές συμπαραγωγές, η οποία θα ενίσχυε την αυτάρκεια της χώρας, θα τόνωνε τις εξαγωγές σε αμυντικούς εξοπλισμούς και θα αναβάθμιζε περαιτέρω τη γεωπολιτική σημασία της Ελλάδος ως κόμβου στην ευρωπαϊκή αρχιτεκτονική για την ασφάλεια.
Προκειμένου να μεγιστοποιηθεί το όφελος, οι αυξημένες αμυντικές δαπάνες θα πρέπει να κατευθυνθούν σε καλά σχεδιασμένες επενδύσεις με υψηλό αναπτυξιακό αποτύπωμα, όπως έργα υποδομών, ενέργειας και έρευνας και καινοτομίας, ώστε να ενισχυθούν και άλλοι κλάδοι της οικονομίας και να δημιουργηθεί μια ισχυρότερη και ανθεκτικότερη παραγωγική βάση συνολικά.
