Η δημοσιονομική επέκταση, που κρίθηκε απαραίτητο να συνεχιστεί και το 2021, αναμένεται να αποτυπωθεί στην ονομαστική αύξηση του πρωτογενούς ελλείμματος και του δημόσιου χρέους της γενικής κυβέρνησης έναντι του 2020. Ωστόσο, χάρη στην ανάκαμψη της οικονομικής δραστηριότητας το 2021, και τα δύο μεγέθη αναμένεται να βελτιωθούν ως ποσοστό του ΑΕΠ σε σχέση με το 2020. Αυτό επισημαίνει, μεταξύ άλλων, η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) στην πρόσφατη Ενδιάμεση Έκθεση για τη Νομισματική Πολιτική, σχετικά με τις δημοσιονομικές εξελίξεις, οι οποίες αναμφιβόλως επηρεάστηκαν από την υγειονομική κρίση που προκάλεσε η πανδημία.

Του Σπύρου Σταθάκη

Πάντως, κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2021, καθώς η οικονομία ανακάμπτει, τα μέτρα στήριξης έχουν αρχίσει να αποσύρονται και αναμένεται σταδιακή αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας από το 2022. Η διαδικασία αποκατάστασης της δημοσιονομικής ισορροπίας πρέπει να διατηρηθεί ή ακόμη και να ενταθεί, με δεδομένη την πολύ ταχύτερη –έναντι των αρχικών εκτιμήσεων– ανάκαμψη της οικονομίας.

Από την άλλη, η τήρηση των κανόνων του υπό διαμόρφωση νέου ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου και η συνέχιση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων κρίνονται ως αναγκαίες προϋποθέσεις για την εξασφάλιση μιας πτωτικής δυναμικής του δημόσιου χρέους, η οποία ενισχύεται και από τη διατήρηση των ευνοϊκών του χαρακτηριστικών, όπως η σύνθεσή του και η διάρθρωση των αποπληρωμών.

Με τον τρόπο αυτό, διαφυλάσσεται η αξιοπιστία της δημοσιονομικής πολιτικής, ως απαραίτητη προϋπόθεση για την αναβάθμιση της πιστοληπτικής αξιολόγησης της ελληνικής οικονομίας και την ανάκτηση της επενδυτικής βαθμίδας, σύμφωνα με την ΤτΕ.Σε κάθε περίπτωση,Το 2020 και το 2021 η δημοσιονομική πολιτική μεταστράφηκε σε έντονα επεκτατική, προκειμένου να συμβάλει στον περιορισμό των αρνητικών επιδράσεων της πανδημίας στην πραγματική οικονομία.

Ο καίριος ρόλος του τουρισμού

Η διάρθρωση της ελληνικής οικονομίας και η εξάρτησή της από τον τουρισμό την κατέστησαν περισσότερο ευάλωτη στην πανδημική κρίση σε σχέση με τις άλλες ευρωπαϊκές οικονομίες, και ως εκ τούτου κρίθηκε απαραίτητο ένα μεγάλο δημοσιονομικό πακέτο στήριξης (περίπου 10,8% του ΑΕΠ το 2020 και 9,5% του ΑΕΠ το 2021) για την ανάσχεση των αρνητικών επιδράσεων. Αποτέλεσμα ήταν να δημιουργηθούν μεγάλα πρωτογενή ελλείμματα. Παρ’ όλα αυτά, καθώς η οικονομία ανακάμπτει, τα μέτρα στήριξης έχουν ήδη αρχίσει να αποσύρονται και αναμένεται σταδιακή αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας από το 2022.

Ως εκ τούτου, η πτωτική πορεία του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ αναμένεται να ξεκινήσει από το 2021, λόγω της ισχυρής επίδρασης της οικονομικής ανάκαμψης. Σύμφωνα με τις αναλύσεις της ΤτΕ, η πτωτική πορεία του αναμένεται να συνεχιστεί, ενώ μεσοπρόθεσμα (μέχρι το 2030) οι ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες δεν προβλέπεται να υπερβούν το όριο βιωσιμότητας 15% του ΑΕΠ. Ωστόσο, η διόγκωση του χρέους σε απόλυτες τιμές για τη χρηματοδότηση των επειγουσών δαπανών περιορίζει σημαντικά τα περιθώρια για περαιτέρω δημοσιονομική χαλάρωση. Γι’ αυτό το λόγο, η Ελλάδα πρέπει να επιστρέψει το ταχύτερο δυνατόν σε πρωτογενή πλεονάσματα και να εκμεταλλευτεί στο μέγιστο τη δημοσιονομική ώθηση από την αξιοποίηση των πόρων του ευρωπαϊκού Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας.

Οι εξελίξεις στα βασικά δημοσιονομικά μεγέθη

Σύμφωνα με τα στοιχεία της έκθεσης της ΤτΕ, το 2021 τόσο το πρωτογενές έλλειμμα (σύμφωνα με τη μεθοδολογία της ενισχυμένης εποπτείας) όσο και το δημόσιο χρέος της γενικής κυβέρνησης αναμένεται να αυξηθούν έναντι του2020 σε ονομαστικούς όρους, εξαιτίας της επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής. Αξίζει να σημειωθεί ότι, πέρα από τη δημοσιονομική επέκταση λόγω της πανδημίας, κρίθηκε αναγκαία η λήψη μέτρων ύψους 0,3% του ΑΕΠ για την ανακούφιση των πληγέντων από τις πυρκαγιές του Αυγούστου.

Ωστόσο, ως ποσοστό του ΑΕΠ και τα δύο μεγέθη αναμένεται να βελτιωθούν χάρη στην ανάκαμψη της οικονομικής δραστηριότητας, η οποία επέτρεψε τη σταδιακή απόσυρση των μέτρων στήριξης κατά το δεύτερο εξάμηνο του έτους.

Ειδικότερα, στον Προϋπολογισμό του 2022, το πρωτογενές έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης το 2021 (με βάση τον ορισμό της ενισχυμένης εποπτείας) εκτιμάται ότι θα διαμορφωθεί σε 7,3% του ΑΕΠ, έναντι 7,9% του ΑΕΠ το 2020, και το δημόσιο χρέος αναμένεται να αποκλιμακωθεί σε 197,1% του ΑΕΠ, έναντι 206,3% του ΑΕΠ το 2020. Σύμφωνα με την πρόβλεψη της ΤτΕ, το αντίστοιχο πρωτογενές αποτέλεσμα της γενικής κυβέρνησης το 2021 αναμένεται να διαμορφωθεί σε έλλειμμα 7,3% του ΑΕΠ και το δημόσιο χρέος σε 196% του ΑΕΠ.

Επιπλέον, οι αποδόσεις των ελληνικών ομολόγων διατηρήθηκαν χαμηλές το δεύτερο εξάμηνο του 2021, ως αποτέλεσμα των εξαιρετικά ευνοϊκών διεθνών χρηματοπιστωτικών συνθηκών, σε συνδυασμό με τις καλύτερες του αναμενομένου επιδόσεις της ελληνικής οικονομίας. Στις εγχώριες οικονομικές εξελίξεις συνετέλεσαν:

(α) η δυναμική ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας, (β) οι εκτιμήσεις για επιστροφή του λόγου χρέους προς ΑΕΠ σε πτωτική πορεία από το 2021, (γ) η συμπερίληψη των ελληνικών ομολόγων στο έκτακτο λόγω πανδημίας πρόγραμμα αγοράς τίτλων (Pandemic Emergency Purchase Programme − PEPP) της ΕΚΤ3 και η προοπτική άντλησης κεφαλαίων για επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού μέσου ανάκαμψης Next Generation EU και (δ) η μείωση του αποθέματος των μη εξυπηρετούμενων δανείων και η βελτίωση της σταθερότητας του τραπεζικού συστήματος.

Οι παράγοντες αυτοί συνετέλεσαν στη διατήρηση της θετικής προοπτικής αναβάθμισης της πιστοληπτικής αξιολόγησης της Ελλάδος, επιβεβαιώνοντας την εμπιστοσύνη των διεθνών επενδυτών στις αναπτυξιακές προοπτικές της οικονομίας της.

Οι εκδόσεις ομολόγων και τα ταμειακά διαθέσιμα

Η επιτυχημένη παρουσία του Ελληνικού Δημοσίου στις διεθνείς αγορές συνεχίστηκε και το δεύτερο εξάμηνο του 2021, εξασφαλίζοντας χαμηλό κόστος δανεισμού. Συγκεκριμένα, αντλήθηκαν 2,5 δισ. ευρώ το Σεπτέμβριο μέσω επανεκδόσεων του 5ετούς και του 30ετούς ομολόγου (του Μαΐου και του Μαρτίου αντίστοιχα), με ευνοϊκότερους όρους έναντι των αρχικών εκδόσεων (αποδόσεις 0,020% και 1,675% αντίστοιχα, που αποτελούν νέα ιστορικά χαμηλά για τις συγκεκριμένες διάρκειες δανεισμού), καταγράφοντας υψηλό δείκτη κάλυψης.

Είναι η πρώτη φορά που επανεκδίδονται ταυτόχρονα δύο τίτλοι, μικρής και μεγάλης διάρκειας, ώστε να μην αλλάξει το σχήμα της καμπύλης των αποδόσεων, στοχεύοντας σε επενδυτές με διαφορετικό επενδυτικό ορίζοντα.

Με την κίνηση αυτή επιδιώχθηκαν η ενίσχυση της ρευστότητας της δευτερογενούς αγοράς, και ειδικότερα των ομολόγων αναφοράς, και η κάλυψη της υψηλής ζήτησης ελληνικών τίτλων, δεδομένης της δυνατότητας αγοράς τίτλων του Ελληνικού Δημοσίου από την ΕΚΤ στο πλαίσιο του προγράμματος PEPP, σύμφωνα με την ΤτΕ.

Επιπλέον, το δεύτερο εξάμηνο του 2021 τα ταμειακά διαθέσιμα ενισχύθηκαν από την πέμπτη δόση των μεσοπρόθεσμων μέτρων ελάφρυνσης του χρέους ύψους 748 εκατ. ευρώ τον Ιούλιο και από έσοδα αποκρατικοποιήσεων ύψους 375 εκατ. ευρώ, που αφορούν κυρίως την αξιοποίηση της έκτασης του Ελληνικού. Τέλος, τον Αύγουστο πραγματοποιήθηκε η εκταμίευση της προκαταβολής ύψους 4 δισ. ευρώ από τον ευρωπαϊκό Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, εκ των οποίων τα 1,7 δισ. ευρώ αφορούν δάνεια και τα 2,3 δισ. ευρώ επιχορηγήσεις.

Η επικράτηση ευνοϊκών συνθηκών στις διεθνείς αγορές επέτρεψε την ομαλή χρηματοδότηση του ταμειακού ελλείμματος και το 2021, ενώ παράλληλα τα ταμειακά διαθέσιμα διατηρήθηκαν σε υψηλό επίπεδο και ο κίνδυνος αναχρηματοδότησης του δημόσιου χρέους παρέμεινε χαμηλός. Στο τέλος του γ΄ τριμήνου του 2021 τα ταμειακά διαθέσιμα του Ελληνικού Δημοσίου είχαν διαμορφωθεί σε 20,7 δισεκ. ευρώ (από 18 δισ. ευρώ στο τέλος του 2020).

Οι επερχόμενες δημοσιονομικές προκλήσεις

Με βάση τις παραπάνω εξελίξεις, η ΤτΕ επισημαίνει ότι, βαίνοντας προς την έξοδο από την υγειονομική κρίση, η Ελλάδα, όπως και οι άλλες ευρωπαϊκές χώρες, καλείται να αντιμετωπίσει τις δημοσιονομικές επιπτώσεις των έκτακτων μέτρων στήριξης, αναγνωρίζοντας ότι υπάρχει ο κίνδυνος η τρέχουσα συγκυρία των ευνοϊκών επιτοκίων να αντιστραφεί στο μέλλον, ιδιαίτερα αν αποδειχθεί ότι οι πληθωριστικές πιέσεις έχουν μονιμότερο χαρακτήρα.

Κατά συνέπεια, με την επιστροφή της οικονομίας σε πλήρη λειτουργία, η διασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας μέσα από τη δημιουργία πρωτογενών πλεονασμάτων ανάγεται σε κεντρικό μέλημα της οικονομικής πολιτικής. Ειδικότερα, στις περιπτώσεις χωρών με υψηλό δημόσιο χρέος, όπως η Ελλάδα, η αξιοπιστία των δημόσιων οικονομικών αναμένεται να συνεισφέρει σημαντικά στις προσπάθειες εμπέδωσης της δημοσιονομικής υπευθυνότητας με στόχο τη μείωση του δημόσιου χρέους.

Διακόπηκε η πρόοδος

Ως προς την ανάγκη δημοσιονομικής εξυγίανσης, αν και με υψηλότερο λόγο δημόσιου χρέους προς ΑΕΠ, η Ελλάδα βρίσκεται σε καλύτερη θέση έναντι των υπόλοιπων χωρών του ΟΟΣΑ, χάρη στη μεγάλη προσπάθεια δημοσιονομικής εξυγίανσης που είχε καταβάλει κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής, καταγράφοντας υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα πριν από την υγειονομική κρίση.

Αναπόφευκτα η πρόοδος αυτή διακόπηκε κατά την πανδημία, ωστόσο η δημοσιονομική επέκταση ήταν αναγκαία για τη διαφύλαξη των θέσεων εργασίας, τη στήριξη του διαθέσιμου εισοδήματος και την ελαχιστοποίηση της μόνιμης αρνητικής επίδρασης στην οικονομία.

Κατά συνέπεια, με την ανάκαμψη της οικονομίας και τη σταδιακή άρση των προσωρινών επεκτατικών μέτρων, η Ελλάδα, στη μετά την πανδημία περίοδο, μπορεί να επανέλθει στο δρόμο των πρωτογενών πλεονασμάτων, διασφαλίζοντας με αυτόν τον τρόπο την αξιοπιστία της δημοσιονομικής πολιτικής, η οποία αποτελεί έναν από τους σημαντικότερους παράγοντες για την αναβάθμιση της πιστοληπτικής αξιολόγησης της ελληνικής οικονομίας στην επενδυτική βαθμίδα.

Κατά την ΤτΕ, η διατηρήσιμη δημοσιονομική σταθερότητα κρίνεται επιβεβλημένη, καθώς οι οικονομίες προβλέπεται να αντιμετωπίσουν στο μέλλον περισσότερες προκλήσεις από ό,τι στο παρελθόν (π.χ. κλιματική αλλαγή, μεταναστευτικές ροές, νέες υγειονομικές κρίσεις, γήρανση του πληθυσμού,ενεργειακή μετάβαση, γεωπολιτική αστάθεια). Ως εκ τούτου, οι οικονομίες πρέπει να γίνουν πιο ανθεκτικές σε αρνητικές διαταραχές, προκειμένου να αποφευχθούν μελλοντικές κρίσεις χρέους και περαιτέρω επιβάρυνση των επόμενων γενεών.

Ισοσκελισμός και προσαρμογή

Γι’ αυτό το λόγο, οι κρατικοί προϋπολογισμοί θα πρέπει να ισοσκελίζονται διαχρονικά, μέσω μιας δημοσιονομικής προσαρμογής περισσότερο αντικυκλικής από ό,τι στο παρελθόν. Επιπλέον, θα πρέπει να δίνεται έμφαση στην ανάπτυξη (κυρίως μέσω επενδύσεων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων), καθώς έχει αποδειχθεί ότι είναι ο πιο αποτελεσματικός τρόπος ενίσχυσης της βιωσιμότητας του χρέους και δημιουργίας δημοσιονομικών αποθεμάτων.

Η μεταρρύθμιση των ευρωπαϊκών δημοσιονομικών κανόνων

Από κει και πέρα, η ΤτΕ σημειώνει ότι στην εποχή μετά την πανδημία, η υιοθέτηση αξιόπιστων και αποτελεσματικών δημοσιονομικών πολιτικών με στόχο τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών κρίνεται περισσότερο απαραίτητη, ειδικά για τις χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος που καθίστανται πιο ευάλωτες σε πιθανές αρνητικές οικονομικές διαταραχές. Στο πλαίσιο της διαβούλευσης για την αναθεώρηση των δημοσιονομικών κανόνων θα πρέπει να ληφθούν υπόψη η τρέχουσα οικονομική πραγματικότητα και τα λάθη σχεδιασμού και εφαρμογής του υφιστάμενου δημοσιονομικού πλαισίου, όπως διαφάνηκαν πριν από την πανδημία.

Ανάγκη σταθεροποίησης

Ένα καλά σχεδιασμένο δημοσιονομικό πλαίσιο θα πρέπει να επιτυγχάνει μεσοπρόθεσμα την κατάλληλη ισορροπία ανάμεσα στην ανάγκη σταθεροποίησης του οικονομικού κύκλου και τη διασφάλιση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Προς αυτό το σκοπό, θα πρέπει να δοθεί έμφαση σε δύο κύρια χαρακτηριστικά:

(α) ένα δημοσιονομικό στόχο, που θα καθορίζει το μεσομακροπρόθεσμο σχεδιασμό της δημοσιονομικής πολιτικής, και β) ένα λειτουργικό δημοσιονομικό κανόνα, ως μέσο επίτευξης αυτού του στόχου.

Στην τρέχουσα συγκυρία, η σημαντική αύξηση του δημόσιου χρέους στην ευρωζώνη καθιστά τη διασφάλιση της βιωσιμότητάς του πρωτεύοντα στόχο δημοσιονομικής πολιτικής, ενώ ως εργαλείο επίτευξης του στόχου αυτού προκρίνεται ο έλεγχος του ρυθμού αύξησης των δημόσιων δαπανών.Η υιοθέτηση μεσοπρόθεσμης αντικυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής, που προβλέπει περιστολή σε περιόδους ανάπτυξης και επέκταση σε περιόδους ύφεσης, κρίνεται απαραίτητη για την επίτευξη του ανωτέρω στόχου.

Στο παρελθόν, οι κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας δεν απέτρεψαν υπερκυκλικές πολιτικές. Αποτέλεσμα ήταν η επιδείνωση της δυναμικής του χρέους, καθώς η υφεσιακή επίπτωση της υπερβολικά συσταλτικής δημοσιονομικής πολιτικής σε περιόδους κρίσης ουσιαστικά ακύρωσε μέρος της θετικής συμβολής του περιορισμού των ελλειμμάτων. Αντίστοιχα, η δημιουργία πρωτογενών ελλειμμάτων (ή μικρότερων πλεονασμάτων) σε περιόδους υψηλής ανάπτυξης ακύρωσε μέρος της θετικής συμβολής της ανάπτυξης στη δυναμική του χρέους.

Σύμφωνα με την ΤτΕ, η αρχή της αντικυκλικότητας της δημοσιονομικής πολιτικής είναι σημαντική ιδιαίτερα για τις υπερχρεωμένες χώρες, καθώς εγγυάται μια βιώσιμη πτωτική πορεία του δημόσιου χρέους. Η εφαρμογή των υφιστάμενων κανόνων του χρέους στην περίοδο μετά την πανδημία πιθανόν να απαιτούσε μια μεγάλη υπερκυκλική δημοσιονομική προσαρμογή για κάποιες χώρες, με αυτοαναιρούμενα αποτελέσματα, καθώς θα επιβάρυνε την αναπτυξιακή τους δυναμική.

Ο έλεγχος του ρυθμού αύξησης των δημόσιων δαπανών έχει αποδειχθεί ως ένας αποτελεσματικός κανόνας εφαρμογής δημοσιονομικής πειθαρχίας (έναντι άλλων δημοσιονομικών κανόνων, όπως π.χ. του διαρθρωτικού ελλείμματος), που ενισχύει τον αντικυκλικό χαρακτήρα της δημοσιονομικής πολιτικής. Ωστόσο, συνιστάται η ειδική μεταχείριση επενδυτικών δαπανών ή/και δαπανών που συνδέονται με την κλιματική αλλαγή, ώστε να μην περικόπτονται παραγωγικές δημόσιες δαπάνες με υψηλό πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα.

Οι δημοσιονομικοί κανόνες

Η ταχύτητα προσαρμογής στο μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο παίζει σημαντικό ρόλο,καθώς θα πρέπει να διαφυλαχθεί η πορεία ανάκαμψης της οικονομίας, αλλά και η τήρηση των κανόνων.Η αξιοπιστία των δημοσιονομικών κανόνων κρίνεται επίσης και από τη διαφάνεια, την απλοποίηση και τον αποτελεσματικό μηχανισμό κυρώσεων σε περίπτωση παράβασής τους. Η εφαρμογή των κανόνων στο παρελθόν έχει δείξει ότι υπάρχουν σημαντικά περιθώρια βελτίωσης σε αυτούς τους τομείς.

Μακροχρόνια, η δημιουργία ενός μόνιμου κεντρικού εργαλείου δημοσιονομικής ικανότητας (central fiscal capacity) συμβάλλει στην αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση εξωγενών διαταραχών και στην ταχύτερη και απρόσκοπτη σύγκλιση των οικονομιών. Η δημιουργία του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, με την έκδοση κοινού ευρωπαϊκού χρέους για τη χρηματοδότηση δημόσιων επενδύσεων, αποτελεί ένα πρώτο βήμα προς μια δημοσιονομική ένωση. Μια τέτοια προοπτική αναμένεται να ωφελήσει περισσότερο τις υπερχρεωμένες χώρες, μέσω αφενός της εξασφάλισης χαμηλότερου κόστους δανεισμού και αφετέρου της διασφάλισης μεγαλύτερης δημοσιονομικής πειθαρχίας. Ως εκ τούτου, αποτελεί σημαντικό βήμα για την περαιτέρω οικονομική ολοκλήρωση της ΕΕ και την ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης της Ευρωζώνης.