Η ταχύτερη του αναμενόμενου επάνοδος σε πρωτογενές πλεόνασμα το 2022 και η μεγαλύτερη δημοσιονομική προσαρμογή συγκριτικά με τις υπόλοιπες χώρες της ζώνης του ευρώ είναι αναμφισβήτητα θετικές εξελίξεις, που δεν θα πρέπει όμως να οδηγήσουν σε εφησυχασμό. Αυτή είναι και η βασική διαπίστωση της Τράπεζας της Ελλάδος (ΤτΕ) για τις δημοσιονομικές προοπτικές, όπως αναγράφεται στην πρόσφατη Έκθεση για τη Νομισματική Πολιτική.

Πιο συγκεκριμένα, η βελτιωμένη δημοσιονομική επίδοση αναμένεται να καταστήσει ευκολότερη την επίτευξη του στόχου του Προϋπολογισμού για το 2023, λόγω της θετικής μεταφερόμενης επίδρασης. Κατά το πρώτο τετράμηνο του 2023 συνεχίστηκε η στήριξη προς τις ευάλωτες κοινωνικές ομάδες για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης, καθώς και η υπεραπόδοση των φορολογικών εσόδων έναντι του στόχου περιόδου. Η ταχύτερη πορεία της δημοσιονομικής προσαρμογής ανέδειξε τα οφέλη των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων των προηγούμενων ετών και ενίσχυσε την εμπιστοσύνη των αγορών στις αναπτυξιακές προοπτικές της χώρας.

Η εναρμόνιση της δημοσιονομικής διαχείρισης με το νέο ευρωπαϊκό πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης και η συμμόρφωση με τους υπό διαμόρφωση νέους δημοσιονομικούς κανόνες πρέπει να αποτελούν αδιαμφισβήτητη προτεραιότητα μεσοπρόθεσμα. Υπό αυτό το πρίσμα και προκειμένου να ανακτηθεί το συντομότερο η επενδυτική βαθμίδα μέσα στο τρέχον έτος, θεωρείται κρίσιμης σημασίας η προσήλωση της νέας κυβέρνησης στο μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα. Η έγκαιρη υλοποίηση του προγράμματος θα συμβάλει στην περαιτέρω βελτίωση των διαρθρωτικών χαρακτηριστικών της ελληνικής οικονομίας και κατ’ επέκταση στη διαφύλαξη της βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους μέσω της επίτευξης ισχυρής και διατηρήσιμης ανάπτυξης.

Σύμφωνα με την ΤτΕ, για όσο διάστημα διαρκεί η αυστηροποίηση της νομισματικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) για την αντιμετώπιση των υψηλών πληθωριστικών πιέσεων, είναι αναγκαία η περιοριστική κατεύθυνση της δημοσιονομικής πολιτικής. Η αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας και η διατήρηση ικανών πρωτογενών πλεονασμάτων ώστε να δημιουργείται το απαραίτητο δημοσιονομικό απόθεμα ασφαλείας (fiscal buffer) είναι ουσιώδη στοιχεία για τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών και για τη συνεχή πτωτική πορεία του λόγου χρέους/ΑΕΠ. Ένα μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό πλαίσιο βασιζόμενο στη διαχείριση κινδύνων θα πρέπει να προωθεί την άσκηση αντικυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής, η οποία επιδιώκει τη δημιουργία αποθεμάτων ασφαλείας όταν η οικονομική συγκυρία είναι ευνοϊκή.

Εξάλλου, η εισαγωγή νέων δημοσιονομικών κανόνων στην ΕΕ το επόμενο έτος θα οδηγήσει τόσο σε σημαντική αλλαγή του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού σχεδιασμού όσο και σε περιορισμούς στη λήψη πρόσθετων δημοσιονομικών μέτρων. Ειδικότερα, η σχεδιαζόμενη ανάδειξη του δημοσιονομικού κανόνα δαπανών ως λειτουργικού κανόνα επίτευξης δημοσιονομικής βιωσιμότητας θα συνεπάγεται ότι οποιοδήποτε έκτακτο δημοσιονομικό μέτρο δαπανών θα πρέπει να χρηματοδοτείται από μέτρο ισόποσης αύξησης των εσόδων, ενώ τυχόν δημοσιονομικός χώρος θα αξιοποιείται είτε για τη δημιουργία αποθεματικού είτε για τη μείωση του δημόσιου χρέους. Μεγάλη ευκαιρία για την αντιμετώπιση των πολλαπλών προκλήσεων της τρέχουσας συγκυρίας παρέχει η αποτελεσματική υλοποίηση των επενδύσεων του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας “Ελλάδα 2.0”, που θα συμβάλει καθοριστικά στην ενίσχυση του δυνητικού προϊόντος και στη βελτίωση της ανθεκτικότητας της ελληνικής οικονομίας και των δημοσιονομικών μεταβλητών.

Οι δημοσιονομικές εξελίξεις

Όπως αναφέρει η ΤτΕ, και σύμφωνα με το Πρόγραμμα Σταθερότητας 2023 που κατατέθηκε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Απρίλιο, το 2023 προβλέπεται επίτευξη πρωτογενούς πλεονάσματος ύψους 1,1% του ΑΕΠ, μεγαλύτερου από αυτό που προβλεπόταν στον Προϋπολογισμό, και περαιτέρω μείωση του δημόσιου χρέους σε 162,6% του ΑΕΠ. Η βελτιωμένη πρόβλεψη για το πρωτογενές αποτέλεσμα βασίζεται στη μεταφερόμενη από το 2022 θετική επίδραση στα φορολογικά έσοδα και στα έσοδα από ασφαλιστικές εισφορές, καθώς και στη βελτιωμένη πρόβλεψη για την οικονομική μεγέθυνση το 2023, σε 2,3% έναντι 1,8% στον Προϋπολογισμό.

Η πρόβλεψη ενσωματώνει τις επιπλέον παρεμβάσεις που υιοθετήθηκαν στην αρχή του έτους και βασίζεται στην υπόθεση αμετάβλητων πολιτικών και στην εκτίμηση ότι τα μέτρα για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης ύψους 1,2 δισεκ. ευρώ θα χρηματοδοτηθούν πλήρως από τους πόρους του Ταμείου Ενεργειακής Μετάβασης χωρίς να επιβαρύνουν τον κρατικό προϋπολογισμό.

Για τα επόμενα έτη προβλέπεται οικονομική μεγέθυνση με ετήσιο ρυθμό 3% το 2024 και το 2025 και 2,1% το 2026. Το πρωτογενές πλεόνασμα αναμένεται να αυξηθεί σταδιακά σε 2,1% του ΑΕΠ το 2024, 2,3% του ΑΕΠ το 2025 και 2,5% του ΑΕΠ το 2026, ενώ παράλληλα προβλέπεται περαιτέρω αποκλιμάκωση του δημόσιου χρέους σε 135,2% του ΑΕΠ το 2026. Η πρόβλεψη για το πρωτογενές πλεόνασμα ενσωματώνει την αναμόρφωση του ενιαίου μισθολογίου στο Δημόσιο, με εκτιμώμενο δημοσιονομικό κόστος ύψους 0,3% του ΑΕΠ από το 2024 και εξής, καθώς και την πλήρη απόσυρση των ενεργειακών μέτρων, ενώ δεν συνυπολογίζει το δημοσιονομικό κόστος από μέτρα που εξαγγέλθηκαν προεκλογικά.

Σύμφωνα και με τις εαρινές προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το πρωτογενές πλεόνασμα της γενικής κυβέρνησης αναμένεται το 2023 να διαμορφωθεί σε 1,9% του ΑΕΠ. Σύμφωνα δε με την αναθεωρημένη πρόβλεψη της Τράπεζας της Ελλάδος, το πρωτογενές αποτέλεσμα της γενικής κυβέρνησης το 2023 αναμένεται να διαμορφωθεί σε πλεόνασμα περίπου 1,1% του ΑΕΠ και το δημόσιο χρέος σε 162,8% του ΑΕΠ, ενώ η δημοσιονομική πολιτική το 2023 εκτιμάται ότι θα μεταστραφεί σε επεκτατική, λόγω της σημαντικής δημοσιονομικής ώθησης που προκαλούν οι επενδυτικές δαπάνες του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας.

Η εικόνα των φορολογικών εσόδων και ο πληθωρισμός

Σε ότι αφορά την υπεραπόδοση που παρουσιάζει ο κρατικός προϋπολογισμός στο “μέτωπο” των εσόδων, η ΤτΕ σημειώνει ότι, τα φορολογικά έσοδα καθ’ όλη τη διάρκεια του 2022 και τους πρώτους μήνες του 2023 έχουν υπερβεί τις εκτιμήσεις του Προϋπολογισμού, ως αποτέλεσμα μιας σειράς παραγόντων, κάποιοι από τους οποίους είναι συγκυριακού χαρακτήρα, όπως η εξωγενής πληθωριστική διαταραχή, η θετική έκπληξη στη μεγέθυνση της οικονομικής δραστηριότητας και τα έκτακτα μέτρα φορολόγησης των υπερκερδών των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας. Παράλληλα όμως με την παροδική επίδραση των παραπάνω, η απόδοση των φορολογικών εσόδων αντανακλά και μια σειρά θετικών επιδράσεων μόνιμου και διαρθρωτικού χαρακτήρα, όπως η διευρυμένη χρήση ηλεκτρονικών πληρωμών, οι μακροχρόνιες τάσεις στην καταναλωτική συμπεριφορά, αλλά και η αναβάθμιση των εργαλείων της φορολογικής διοίκησης.

Ειδικότερα ο πληθωρισμός ασκεί βραχυχρόνια αυξητική επίδραση στα φορολογικά έσοδα, η οποία αντικατοπτρίζει τόσο τη διεύρυνση των ονομαστικών φορολογικών βάσεων (ειδικότερα στην περίπτωση των έμμεσων φόρων) όσο και τη μη αναπροσαρμογή των φορολογικών κλιμακίων της άμεσης φορολογίας με βάση το ύψος του πληθωρισμού. Η διάρκεια και το μέγεθος της θετικής επίπτωσης του πληθωρισμού διαφέρουν ανάλογα με τη φύση των πληθωριστικών πιέσεων.

Σύμφωνα με την ΤτΕ, η πρόσφατη βιβλιογραφία συγκλίνει στο συμπέρασμα ότι οι επιδράσεις στο ύψος των εσόδων είναι συγκριτικά ευνοϊκότερες και τείνουν να έχουν μεγαλύτερη διάρκεια όταν ο πληθωρισμός οφείλεται σε μια (εξωγενή) διαταραχή από την πλευρά της ζήτησης παρά όταν οφείλεται σε μια διαταραχή από την πλευρά της προσφοράς. Και αυτό διότι τα δύο είδη διαταραχών δεν επηρεάζουν με τον ίδιο τρόπο τον πραγματικό ρυθμό μεγέθυνσης της οικονομίας και τις αντίστοιχες φορολογικές βάσεις. Κατ’ ακολουθία, μια πληθωριστική διαταραχή η οποία οφείλεται σε μεγάλο βαθμό σε παράγοντες στην πλευρά της προσφοράς, όπως αυτή της τρέχουσας συγκυρίας, δεν αναμένεται να έχει μόνιμες θετικές επιδράσεις στα φορολογικά έσοδα.

Εκτός από την ονομαστική διεύρυνση των φορολογικών βάσεων, η απόδοση των έμμεσων φόρων έχει ενισχυθεί και από την ποιοτική διαφοροποίηση της καταναλωτικής δαπάνης. Συγκεκριμένα, οι εισπράξεις ΦΠΑ έχουν επωφεληθεί από την αυξημένη συμμετοχή των διαρκών αγαθών στην ιδιωτική κατανάλωση, καθώς αυτά τείνουν να φορολογούνται με υψηλότερους συντελεστές. Το μερίδιο της καταναλωτικής δαπάνης των νοικοκυριών που κατευθύνεται προς διαρκή αγαθά παρουσιάζει αύξηση τα τελευταία έτη και έχει ανακάμψει από μόλις 3,0% το γ΄ τρίμηνο του 2015 σε 5,6% κατά μέσο όρο στη διάρκεια του 2021 και του 2022.

Το μερίδιο αυτό, παρά την παρατηρούμενη ενίσχυση της κατανάλωσης διαρκών αγαθών, παραμένει σημαντικά χαμηλότερο από τη μέση τιμή της περιόδου προ του 2008 (7,3%), γεγονός που αφήνει περιθώριο για περαιτέρω βελτίωση της απόδοσης των φορολογικών εσόδων. Επίσης, είναι σημαντικό να τονιστεί ότι, σε αντίθεση με τη θετική επίδραση του πληθωρισμού, τα οφέλη από την ευνοϊκότερη σύνθεση της ιδιωτικής κατανάλωσης δεν είναι συγκυριακού χαρακτήρα, αφού παρατηρούνται σταθερά τα τελευταία έτη και σχετίζονται με τη σταδιακή αύξηση των εισοδημάτων.

Οι εξελίξεις στο δημόσιο χρέος

Επιπλέον η ΤτΕ επισημαίνει ότι, παρά την εκτιμώμενη αποκλιμάκωση του πληθωρισμού, η συνεχιζόμενη βελτίωση της οικονομικής δραστηριότητας αναμένεται να διατηρήσει την έντονα μειωτική επίδραση του ονομαστικού ΑΕΠ στο λόγο χρέους προς ΑΕΠ το 2023 και τα επόμενα έτη. Σε συνδυασμό με τη διεύρυνση του πρωτογενούς πλεονάσματος, ως αποτέλεσμα της απόσυρσης των προσωρινών δημοσιονομικών παρεμβάσεων για την άμβλυνση των επιπτώσεων της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης, το Πρόγραμμα Σταθερότητας 2023 προβλέπει περαιτέρω αποκλιμάκωση του χρέους της ΓΚ ως ποσοστού του ΑΕΠ σε 162,6% του ΑΕΠ το 2023.

Μεσοπρόθεσμα, ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ εκτιμάται ότι θα διαμορφωθεί σε 135,2 % του ΑΕΠ το 2026, υπό την προϋπόθεση ότι το Ελληνικό Δημόσιο θα ανακτήσει την επενδυτική βαθμίδα αξιολόγησης, γεγονός που θα περιορίσει τον κίνδυνο αναχρηματοδότησης και θα επιτρέψει τη σταδιακή μείωση των υψηλών ταμειακών διαθεσίμων.

Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Τράπεζας της Ελλάδος, παρά την αύξηση που σημείωσαν οι αποδόσεις των ελληνικών τίτλων στη διάρκεια του 2022, οι κίνδυνοι για τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους παραμένουν οριοθετημένοι μεσοπρόθεσμα, υπό την προϋπόθεση ότι τα δημοσιονομικά μέτρα που έχουν ληφθεί στο πλαίσιο της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης έχουν προσωρινό χαρακτήρα και ότι αξιοποιούνται αποτελεσματικά οι ευρωπαϊκοί πόροι.

Ωστόσο, μακροπρόθεσμα εκτιμάται αυξημένη αβεβαιότητα, καθώς η σταδιακή αναχρηματοδότηση των δανειακών υποχρεώσεων προς τον επίσημο τομέα με όρους αγοράς θα αυξήσει την έκθεση του Ελληνικού Δημοσίου στον επιτοκιακό κίνδυνο, γεγονός που εξαλείφει τα περιθώρια δημοσιονομικής χαλάρωσης. Επιπλέον, πρόσθετη πηγή αβεβαιότητας αποτελεί η κλιματική κρίση, που αναμένεται να έχει αρνητικές επιπτώσεις στη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους.

Οι εξαιρετικά περιορισμένες διαφοροποιήσεις στην εκτιμώμενη εξέλιξη των λόγων χρέους και ακαθάριστων χρηματοδοτικών αναγκών προς ΑΕΠ μεταξύ των υπό εξέταση σεναρίων μέχρι τις αρχές του 2030 καταδεικνύουν την αυξημένη ανθεκτικότητα του δημόσιου χρέους σε μια σειρά από αρνητικές επισφάλειες μεσοπρόθεσμα. Αυτό οφείλεται εν πολλοίς στους ευνοϊκούς όρους αποπληρωμής των υποχρεώσεων προς τον επίσημο τομέα, όπως προαναφέρθηκε, σε συνδυασμό με την έγκαιρη σύναψη συμβάσεων ανταλλαγής επιτοκίων (swap), οι οποίες έχουν “κλειδώσει” τα ιστορικώς χαμηλά επιτόκια των προηγούμενων ετών.

Η ΤτΕ τονίζει πάντως ότι τα υφιστάμενα ευνοϊκά χαρακτηριστικά του συσσωρευμένου χρέους δεν είναι μόνιμα. Παρέχουν μόνο ένα σημαντικό παράθυρο ευκαιρίας προκειμένου το δημόσιο χρέος να παραμείνει βιώσιμο κατά την επερχόμενη σταδιακή λήξη και αντικατάσταση των ευνοϊκών δανείων που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο των μνημονίων με νέο δανεισμό σε όρους αγοράς. Προϋποθέσεις προκειμένου να αξιοποιηθεί αυτό το παράθυρο ευκαιρίας είναι η διαφύλαξη της δημοσιονομικής αξιοπιστίας, η ανάκτηση της επενδυτικής βαθμίδας και η αποτελεσματική αξιοποίηση των ευρωπαϊκών πόρων.

Οι μελλοντικές δημοσιονομικές προκλήσεις

Η ΤτΕ καταλήγει επισημαίνοντας ότι, εε ένα περιβάλλον διαδοχικών κρίσεων και αυξημένης αβεβαιότητας, η οικονομική πολιτική της χώρας πρέπει να διαπνέεται από έναν μεσοπρόθεσμο ορθολογικό σχεδιασμό, με καθαρό όραμα και σαφείς και μετρήσιμους στόχους, ο οποίος θα διασφαλίζει τόσο τη δημοσιονομική βιωσιμότητα όσο και διατηρήσιμους υψηλούς ρυθμούς ανάπτυξης. Με αυτό τον τρόπο θα ενισχυθεί η αξιοπιστία της οικονομικής πολιτικής, που τόσο δύσκολα ανακτήθηκε ύστερα από την κρίση χρέους της προηγούμενης δεκαετίας.

Η προσήλωση στην αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας είναι κρίσιμη. Και αυτό διότι η αύξηση του κόστους δανεισμού και η υποχώρηση των ρυθμών ανάπτυξης περιορίζουν τη μειωτική συμβολή της διαφοράς έμμεσου επιτοκίου-ονομαστικού ρυθμού ανάπτυξης (“snowball effect”) στη δυναμική του χρέους. Κατά συνέπεια, αποδυναμώνεται σταδιακά η αρχικά ευεργετική επίδραση του πληθωρισμού στη μείωση του λόγου χρέους/ΑΕΠ, άρα απαιτείται η δημιουργία διατηρήσιμων πρωτογενών πλεονασμάτων ώστε να μην υπονομευθεί η συνεχής πτωτική πορεία του δημόσιου χρέους.

Εξάλλου, η εισαγωγή νέων δημοσιονομικών κανόνων στην ΕΕ το επόμενο έτος θα οδηγήσει σε σημαντική αλλαγή του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού σχεδιασμού, με περιορισμούς ως προς τη λήψη πρόσθετων δημοσιονομικών μέτρων. Στον πυρήνα των νέων κανόνων θα είναι η μείωση του δημόσιου χρέους και ο μετριασμός των κινδύνων βιωσιμότητάς του μεσομακροπρόθεσμα, μέσω του ελέγχου του ρυθμού αύξησης των δημόσιων δαπανών.

Αυτό σημαίνει ότι η συμμόρφωση με τους νέους κανόνες θα αφορά όχι μόνο τη διαμόρφωση του δημοσιονομικού ελλείμματος κάτω από το 3% του ΑΕΠ, αλλά και την αύξηση των δημόσιων δαπανών με ρυθμό χαμηλότερο από το μεσοπρόθεσμο δυνητικό ρυθμό μεταβολής του ΑΕΠ. Κατ’ επέκταση, τυχόν δημοσιονομικός χώρος θα αξιοποιείται είτε για τη δημιουργία αποθεματικού είτε για τη μείωση του δημόσιου χρέους, ενώ οποιοδήποτε έκτακτο δημοσιονομικό μέτρο στην πλευρά των δαπανών θα πρέπει να χρηματοδοτείται από μέτρο ισόποσης αύξησης των εσόδων. Οι δημοσιονομικοί κανόνες δαπανών προωθούν την άσκηση αντικυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής, σύμφωνα με την οποία στην ανοδική φάση του οικονομικού κύκλου θα δημιουργούνται τα αναγκαία δημοσιονομικά αποθέματα τα οποία θα μπορούν να αξιοποιηθούν στην καθοδική φάση του κύκλου.

Επιπλέον, προκειμένου να βελτιωθεί η ανθεκτικότητα της οικονομίας μας καθώς και τα δημοσιονομικά μεγέθη, χρειάζεται να ενισχυθεί και να θωρακιστεί το δυνητικό προϊόν μέσω τόνωσης των επενδύσεων, της καινοτομίας και των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, η αποτελεσματική αξιοποίηση των πόρων του Μηχανισμού Ανάκαμψης είναι καθοριστικός παράγοντας για την υλοποίηση των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων, καθώς και για την κάλυψη του επενδυτικού κενού και, ειδικότερα, την ενίσχυση των επενδύσεων σε ανθρώπινο κεφάλαιο, καθαρή ενέργεια και ψηφιακές τεχνολογίες.

Διαβάστε ακόμη: