Οι δυσμενείς δημογραφικές προοπτικές που καταγράφονται στον ανεπτυγμένο κόσμο τα τελευταία έτη έχουν οδηγήσει αρκετές χώρες στο να μεταρρυθμίσουν τα συνταξιοδοτικά τους συστήματα, προκειμένου να διασφαλίσουν αφενός τη βιωσιμότητά τους και αφετέρου την επάρκεια των συντάξεων για ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης.

Πιο συγκεκριμένα, και με βάση σχετική ανάλυση της Τράπεζας της Ελλάδος (ΤτΕ) παρατηρείται μερική μετάβαση από συστήματα διανεμητικού χαρακτήρα σε συνταξιοδοτικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού τύπου, τα οποία δεν εκτίθενται στο δημογραφικό κίνδυνο, ενώ παράλληλα καταγράφουν ιστορικά θετικές –κατά μέσο όρο– μακροχρόνιες αποδόσεις. Στη βάση της διεθνούς εμπειρίας κινείται η πρόσφατη ασφαλιστική μεταρρύθμιση (ν. 4826/2021), τους βασικούς άξονες της οποίας παρουσιάζει το παρόν πλαίσιο.

Από την ανάλυση στην οποία βασίστηκε φαίνεται ότι η ασφαλιστική μεταρρύθμιση στον τομέα της επικουρικής ασφάλισης θα έχει σημαντικά οφέλη, τόσο για τους ασφαλισμένους που θα ενταχθούν στο νέο Ταμείο όσο και για την οικονομία γενικότερα μέσω των δευτερογενών επιδράσεων από τις επενδύσεις των αποθεματικών του Ταμείου στην εγχώρια οικονομία. Η μετάβαση στο νέο σύστημα θα έχει κόστος, το οποίο όμως εκτιμάται σχετικά περιορισμένο σε καθαρούς όρους.

Επίσης, η γενικότερη επίδραση στα δημοσιονομικά μεγέθη της χώρας, με βάση σχετική μελέτη, φαίνεται ότι θα είναι συνολικά θετική, συμβάλλοντας στην ενίσχυση της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος και του επιπέδου των επικουρικών συντάξεων, χωρίς να διακυβεύεται η βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους. Τέλος, με βάση τη μακροχρόνια διεθνή εμπειρία και τις ιστορικές αποδόσεις παραπλήσιων σχημάτων διεθνώς, αναμένεται ότι η πιθανότητα επιβάρυνσης του κρατικού προϋπολογισμού για την κάλυψη ενδεχόμενης απόκλισης της απόδοσης των επενδύσεων από το ελάχιστο εγγυημένο όριο του συνόλου των καταβληθεισών εισφορών είναι σχετικά χαμηλή.

Εκτιμώμενα οφέλη

Σύμφωνα με την ΤτΕ, η εφαρμογή του νέου κεφαλαιοποιητικού συστήματος εκτιμάται ότι θα έχει πολλαπλά οφέλη για τους ασφαλισμένους και την οικονομία γενικότερα. Πρώτον, με δεδομένη την εκτιμώμενη επιδείνωση των δημογραφικών δεδομένων (ειδικότερα της αναλογίας ασφαλισμένων-συνταξιούχων), η “ρήτρα μηδενικού ελλείμματος” συνεπάγεται μελλοντικά χαμηλότερες συντάξεις για τους ασφαλισμένους. Υπό αυτό το πρίσμα, η ασφαλιστική μεταρρύθμιση αποσκοπεί στο να ενισχύσει το εισόδημα από συντάξεις των ασφαλισμένων, αλλά παράλληλα και τη βιωσιμότητα και ευστάθεια του ασφαλιστικού συστήματος, εισάγοντας ποικιλομορφία στους επιμέρους πυλώνες κοινωνικής ασφάλισης, γεγονός που οδηγεί σε διαφοροποίηση του ασφαλιστικού κινδύνου και μείωση του συνολικού κινδύνου στον οποίο υπόκειται το συνταξιοδοτικό σύστημα.

Δεύτερον, εκτιμάται ότι η μεταρρύθμιση θα βοηθήσει στην αποκατάσταση της εμπιστοσύνης των νέων ασφαλισμένων προς το ασφαλιστικό σύστημα και θα καλλιεργήσει κουλτούρα ιδιωτικής αποταμίευσης, η οποία αναμένεται να έχει σημαντικά οφέλη όχι μόνο για τους ασφαλισμένους, αλλά και για την εθνική οικονομία γενικότερα. Μέσα από το νέο κεφαλαιοποιητικό σύστημα επικουρικής ασφάλισης θα δημιουργηθούν αποθεματικά, τα οποία μέσω της επένδυσής τους θα συμβάλουν στην ενίσχυση του σχηματισμού πάγιου κεφαλαίου, με αποτέλεσμα νέες θέσεις απασχόλησης και αυξημένα κρατικά έσοδα. Τρίτον, με την τήρηση ατομικών αποταμιευτικών λογαριασμών με πλήρη διαφάνεια, οι εισφορές των νέων ασφαλισμένων θα χρηματοδοτούν τις μελλοντικές παροχές τους, περιορίζοντας με αυτό τον τρόπο τα κίνητρα για εισφοροδιαφυγή.

Δημοσιονομικό κόστος και μακροοικονομική επίδραση της μεταρρύθμισης

Η εισαγωγή κεφαλαιοποιητικού συστήματος στην επικουρική ασφάλιση δεν θα επηρεάσει τις συντάξεις και τα ασφαλιστικά δικαιώματα των ασφαλισμένων και συνταξιούχων που συνεχίζουν να υπάγονται στο υπάρχον διανεμητικό σύστημα νοητής κεφαλαιοποίησης. Καθώς όμως θα μειώνονται σταδιακά τα έσοδα από εισφορές στο υφιστάμενο διανεμητικό σύστημα, τίθεται ζήτημα ετήσιας χρηματοδότησής του, αφού δημιουργείται αναπόφευκτα ένα κόστος μετάβασης.

Σύμφωνα με την αναλογιστική μελέτη που εκπονήθηκε βάσει των μακροοικονομικών και δημογραφικών παραδοχών του Αgeing Working Group της European Policy Committee με έτος βάσης το 2019, η παρούσα αξία του κόστους μετάβασης για την περίοδο προβολών (2022-70) εκτιμάται σε 56 δισεκ. ευρώ (ακαθάριστο κόστος).15 Το καθαρό κόστος μετάβασης όμως εκτιμάται ότι θα είναι σημαντικά μικρότερο αν ληφθούν υπόψη τα δημοσιονομικά έσοδα που θα προκύψουν ως “μέρισμα” της ανάπτυξης που εκτιμάται ότι θα επιφέρει η μεταρρύθμιση. Με βάση συντηρητικές εκτιμήσεις, η πραγματική επιβάρυνση του προϋπολογισμού για την περίοδο αναφοράς εκτιμάται σε 6 δισεκ. ευρώ σωρευτικά έως το 2070 (ή 120 εκατ. ευρώ ετησίως κατά μέσο όρο).

Όσον αφορά τη μακροοικονομική επίδραση της μεταρρύθμισης, η σχετική συνοδευτική μελέτη16 εκτιμά ότι το νέο σύστημα επικουρικής ασφάλισης θα οδηγήσει σε αύξηση της ιδιωτικής αποταμίευσης και των επενδύσεων, με θετικές συνέπειες στην εγχώρια ζήτηση, στο ΑΕΠ και στην παραγωγικότητα της ελληνικής οικονομίας, σε σύγκριση με το σενάριο μη υλοποίησης της μεταρρύθμισης. Οι εκτιμήσεις εξετάζουν τη μακροοικονομική επίδραση υπό εναλλακτικά σενάρια προσομοίωσης που αφορούν:

(α) το ποσοστό συμμετοχής στο νέο σύστημα του πληθυσμού για τον οποίο η ένταξη είναι προαιρετική (υφιστάμενοι ασφαλισμένοι έως 35 ετών και αυτοαπασχολούμενοι),

(β) το ποσοστό των αποθεματικών που τοποθετούνται σε εγχώριες επενδύσεις, καθώς και

(γ) τη μακροχρόνια απόδοση των επενδύσεων σε πραγματικούς όρους.

Σύμφωνα με τα κύρια αποτελέσματα της ανάλυσης, εκτιμάται ότι στο τέλος της περιόδου αναφοράς (2070) η αύξηση του ΑΕΠ θα κυμαίνεται μεταξύ 4,5% και 9,5% και η αύξηση των εγχώριων επενδύσεων μεταξύ 0,8 και 1,6 ποσ. μον. του ΑΕΠ. Από την ανάλυση ευαισθησίας βάσει εναλλακτικών σεναρίων καταδεικνύεται ότι οι επιδράσεις της μεταρρύθμισης στο ΑΕΠ της χώρας επηρεάζονται σημαντικά από τις εναλλακτικές υποθέσεις για το ύψος της απόδοσης των επενδύσεων του Ταμείου και το μέρος των πόρων του Ταμείου που τοποθετείται σε εγχώριες παραγωγικές επενδύσεις, αλλά λιγότερο από τις εναλλακτικές υποθέσεις για την εθελοντική συμμετοχή στο νέο σύστημα επικουρικής ασφάλισης.

Όσον αφορά την επάρκεια των συντάξεων, η εν λόγω μεταρρύθμιση εκτιμάται ότι θα οδηγήσει σε υψηλότερη δαπάνη για επικουρικές συντάξεις το 2070 και σε αύξηση της μέσης ετήσιας σύνταξης σε σχέση με το σενάριο της μη υλοποίησης. Συγκεκριμένα, εκτιμάται ότι η ετήσια δαπάνη για επικουρικές συντάξεις υπό το νέο σύστημα θα κυμαίνεται το 2070 μεταξύ 0,18% του ΑΕΠ (στο απαισιόδοξο σενάριο) και 0,53% του ΑΕΠ (στο αισιόδοξο σενάριο), έναντι 0,13% και 0,35% του ΑΕΠ αντίστοιχα στην περίπτωση μη υλοποίησης της μεταρρύθμισης. Η διαφορά στην ετήσια επικουρική σύνταξη κυμαίνεται από 310 ευρώ (+11,5%) στα πιο απαισιόδοξα σενάρια έως και 1.442 ευρώ (+51,5%) στο πλέον αισιόδοξο σενάριο, σε τιμές του 2019.

Επιπρόσθετα, η επίπτωση της μεταρρύθμισης στη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους μεσοπρόθεσμα (έως το 2040) είναι πολύ περιορισμένη, ενώ μακροπόθεσμα η συμπερίληψη του νέου ταμείου στη Γενική Κυβέρνηση βελτιώνει τη δυναμική του χρέους. Η σχετική συνοδευτική μελέτη18 συγκρίνει για τέσσερα ενδεικτικά μακροοικονομικά σενάρια την εξέλιξη των λόγων:

(α) χρέους προς ΑΕΠ και

(β) χρηματοδοτικών αναγκών προς ΑΕΠ έναντι του σεναρίου μη μεταρρύθμισης.

Σε όλα τα σενάρια, η επίπτωση της μεταρρύθμισης στο λόγο χρέους/ΑΕΠ και χρηματοδοτικών αναγκών/ΑΕΠ είναι αμελητέα έως το 2030 και πολύ μικρή έως το 2040. Μακροπρόθεσμα, μετά το 2040, η εικόνα διαφοροποιείται μεταξύ σεναρίων και εξαρτάται και από τη στατιστική ταξινόμηση του νέου Ταμείου. Πιο συγκεκριμένα, το 2070 ο λόγος χρηματοδοτικών αναγκών/ΑΕΠ βελτιώνεται κατά 1 περίπου ποσ. μον. στα πιο αισιόδοξα σενάρια και επιδεινώνεται οριακά κατά 0,2 ποσ. μον. και κατά 1 ποσ. μον. στο σενάριο βάσης και στο πιο συντηρητικό σενάριο αντίστοιχα.

Όσον αφορά το λόγο χρέους/ΑΕΠ, αν το ΤΕΚΑ ενταχθεί εντός της Γενικής Κυβέρνησης ο λόγος εκτιμάται ότι θα μειωθεί κατά 6,3 ποσ. μον. στο βασικό σενάριο έως 16,3 ποσ. μον. στο πιο αισιόδοξο σενάριο, ενώ στο συντηρητικό σενάριο παραμένει ουσιαστικά αμετάβλητος.19 Αντίθετα, αν το ΤΕΚΑ δεν ενταχθεί εντός της γενικής κυβέρνησης, ο λόγος εκτιμάται ότι θα αυξηθεί κατά 2 ποσ. μον. στο σενάριο βάσης και κατά 9,5 ποσ. μον. στο συντηρητικό σενάριο, ενώ μειώνεται στα πιο αισιόδοξα σενάρια.