Τα προγράμματα σταθερότητας για την περίοδο 2021-2024 παρέχουν για πρώτη φορά ολοκληρωμένη πληροφόρηση σχετικά με τα μεσοπρόθεσμα σχέδια των χωρών της ζώνης του ευρώ για την αντιμετώπιση της πανδημίας του κορωνοϊού, όπως επισημαίνει σε σχετική ανάλυση η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ).

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Ειδικότερα πέρυσι, λόγω του πρωτόγνωρου χαρακτήρα της σοβαρής υγειονομικής κρίσης και της συνδεόμενης ακραίας αβεβαιότητας, οι κυβερνήσεις της ζώνης του ευρώ απέφυγαν ως επί το πλείστον να υποβάλουν αναλυτικά δημοσιονομικά σχέδια. Οι κυβερνήσεις κατάρτισαν τα επικαιροποιημένα προγράμματα, τα οποία και υπέβαλαν στο τέλος του Απριλίου του 2021, έχοντας υπόψη ότι η γενική ρήτρα διαφυγής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) θα παραμείνει ενεργή τουλάχιστον έως το τέλος του 2021, επιτρέποντάς τους να παρεκκλίνουν από τις απαιτήσεις προσαρμογής του ΣΣΑ.

Επιπλέον, τα προγράμματα υποτίθεται ότι αντικατόπτριζαν τις ειδικές ανά χώρα συστάσεις που εξέδωσε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 20 Ιουλίου 2020 για την περίοδο 2020-2021 και οι οποίες δεν περιλάμβαναν απαιτήσεις αριθμητικής δημοσιονομικής προσαρμογής, αλλά αντ’ αυτού προέκριναν την άσκηση δημοσιονομικών πολιτικών που αποσκοπούν στην επίτευξη συνετών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών θέσεων και στη διασφάλιση της βιωσιμότητας του χρέους “όταν το επιτρέψουν οι οικονομικές συνθήκες”.

Για την προσεχή περίοδο, συστήθηκε στις κυβερνήσεις “η λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της πανδημίας, τη στήριξη της οικονομίας και την ενίσχυση της επακόλουθης ανάκαμψης”. Τέλος, τα προγράμματα αποτελούν μια πρώτη αντανάκλαση των σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας που έπρεπε να υποβάλουν τα κράτη-μέλη έως τις 30 Απριλίου για να περιγράψουν τις μεταρρυθμίσεις και τα έργα που σκοπεύουν να υλοποιήσουν αξιοποιώντας τους διαθέσιμους πόρους μέσω του ευρωπαϊκού μέσου ανάκαμψης Next Generation EU (NGEU).

Υπό αυτές τις συνθήκες, το παρόν πλαίσιο εξετάζει τα μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά σχέδια των χωρών της ζώνης του ευρώ για την έξοδό τους από την τρέχουσα κρίση και επισημαίνει τις εναπομένουσες προκλήσεις οι οποίες απορρέουν από τις συστάσεις για τις δημοσιονομικές πολιτικές που εξέδωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 2 Ιουνίου στην Εαρινή Δέσμη του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου 2021.

Σύμφωνα με την ΕΚΤ, τα προγράμματα σταθερότητας του 2021 περιγράφουν τις προβολές δημοσιονομικής πολιτικής των κρατών-μελών σε μια χρονική στιγμή κατά την οποία η δημοσιονομική πολιτική διαδραματίζει κρίσιμο ρόλο στις παρεμβάσεις πολιτικής για την αντιμετώπιση της πανδημίας. Στην αρχή της κρίσης, η δημοσιονομική πολιτική αποσκοπούσε στη διασφάλιση της διαθεσιμότητας των αναγκαίων πόρων για το σύστημα υγείας και στην προστασία των επιχειρήσεων και των εργαζομένων στους πληγέντες κλάδους. Καθώς συνεχίζεται η παραγωγή και διάθεση των εμβολίων και τα περιοριστικά μέτρα αίρονται σταδιακά, η δημοσιονομική πολιτική μετατοπίζεται από προσωρινά, στοχευμένα μέτρα έκτακτης ανάγκης σε μέτρα που στοχεύουν στη στήριξη της ανάκαμψης. Οι κρατικές επενδύσεις, οι οποίες συμπληρώνονται από το NGEU και συνοδεύονται από κατάλληλες διαρθρωτικές πολιτικές, αναμένεται να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο εν προκειμένω.

Το βασικό συμπέρασμα πάντως είναι ότι, τα μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά σχέδια, όπως περιγράφονται στα προγράμματα σταθερότητας του 2021, χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό αβεβαιότητας. Η αβεβαιότητα αυτή δεν σχετίζεται μόνο, μεταξύ άλλων, με την εξέλιξη της πανδημίας COVID-19, αλλά και με τη δυνητικά μεγάλη μετασχηματιστική επίδραση του Ταμείου Ανάκαμψης στη ζώνη του ευρώ. Ως εκ τούτου, είναι σημαντικό για τη ζώνη του ευρώ ως σύνολο οι δημοσιονομικές πολιτικές να συνεχίσουν να παρέχουν στήριξη προς το παρόν, ενισχύοντας παράλληλα τη δημοσιονομική βιωσιμότητα μέσω επαρκώς στοχευμένων μέτρων και σταδιακά διαφοροποιούμενων πολιτικών σε εθνικό επίπεδο.

Οι βασικές προβλέψεις των προγραμμάτων σταθερότητας

Σύμφωνα με τα προγράμματα σταθερότητας, οι δημοσιονομικές ανισορροπίες αναμένεται να αποκλιμακωθούν στη διάρκεια του χρονικού ορίζοντα προβολής από τα υψηλά επίπεδα στα οποία είχαν διαμορφωθεί. Σε επίπεδο ζώνης του ευρώ, ο λόγος δημοσιονομικού ελλείμματος προς ΑΕΠ αυξήθηκε από 0,6% σε 7,2% μεταξύ 2019 και 2020 και προβλέπεται να αυξηθεί περαιτέρω σε 8,7% το 2021, ενώ σε επίπεδο επιμέρους χωρών τα αναμενόμενα δημοσιονομικά ελλείμματα κυμαίνονται από 2% έως 12% του ΑΕΠ για το 2021. Αν και το συνολικό δημοσιονομικό έλλειμμα της ζώνης του ευρώ αναμένεται να παραμείνει υψηλότερο σε σχέση με τα προ κρίσης επίπεδα (κατά 1,5 ποσοστιαία μονάδα) μέχρι το τέλος του χρονικού ορίζοντα προβολής (δηλ. το 2024), εκτιμάται ότι θα υπάρξει μικρότερη διασπορά των δημοσιονομικών θέσεων μεταξύ των χωρών.

Ορισμένες χώρες της ζώνης του ευρώ δεν σχεδιάζουν να μειώσουν τα ελλείμματά τους κάτω από το όριο του 3% του ΑΕΠ εντός του χρονικού ορίζοντα προβολής, ιδίως κάποιες με υψηλούς λόγους χρέους/ΑΕΠ (κυρίως η Ιταλία, η Ισπανία, το Βέλγιο και η Γαλλία), ενώ αρκετές άλλες, συμπεριλαμβανομένων των χωρών που είχαν υπαχθεί σε πρόγραμμα, δηλ. της Ελλάδος, της Κύπρου και της Πορτογαλίας, στοχεύουν σε συγκριτικά χαμηλότερα δημοσιονομικά ελλείμματα. Ο μέσος λόγος χρέους/ΑΕΠ στη ζώνη του ευρώ προβλέπεται στα προγράμματα σταθερότητας να υπερβεί το 103% το 2021, γεγονός που συνεπάγεται αύξηση περίπου 17 ποσοστιαίων μονάδων σε σύγκριση με το προ κρίσης επίπεδο του 2019.

Το 2022 εκτιμάται ότι θα αρχίσει να μειώνεται ελαφρά, κυρίως λόγω της αναμενόμενης αντιστροφής των μέτρων στήριξης και των υψηλών ονομαστικών ρυθμών ανάπτυξης, αλλά το 2024 προβλέπεται να διατηρηθεί γύρω στο 100%. Επιπλέον, από το 2021 θα αρχίσει να συσσωρεύεται σε επίπεδο ΕΕ πρόσθετο, αν και περιορισμένου ύψους, χρέος που σχετίζεται με το NGEU, το οποίο εκτιμάται ότι θα ανέλθει σε περίπου 1% του ΑΕΠ την περίοδο 2021-2022.Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η πορεία των δημόσιων οικονομικών που περιγράφεται στα εθνικά προγράμματα σταθερότητας διαφέρει από τη δημοσιονομική πρόβλεψη που βασίζεται στις μακροοικονομικές προβολές των εμπειρογνωμόνων του Ευρωσυστήματος του Ιουνίου 2021, οι οποίες λαμβάνουν υπόψη μόνο μέτρα που έχουν εγκριθεί από το εθνικό κοινοβούλιο ή που έχουν ήδη προσδιοριστεί λεπτομερώς από την κυβέρνηση και είναι πιθανόν να νομοθετηθούν.

Ο ρόλος των δημοσίων επενδύσεων

Όπως επισημαίνει η ΕΚΤ, σε αντίθεση με την περίπτωση της μεγάλης χρηματοπιστωτικής κρίσης, η ανάκαμψη από την πανδημία COVID-19 αναμένεται να στηριχθεί στην αύξηση των δημόσιων επενδύσεων. Σύμφωνα με τα προγράμματα σταθερότητας του 2021, η συντριπτική πλειονότητα των χωρών της ζώνης του ευρώ σχεδιάζει να αυξήσει τους διαθέσιμους πόρους για δημόσιες επενδύσεις, τις οποίες η οικονομική βιβλιογραφία τείνει να θεωρεί ως μια κατηγορία δημόσιων δαπανών ιδιαίτερα φιλική προς την ανάπτυξη.

Το μερίδιο των δημόσιων επενδύσεων στο ΑΕΠ αναμένεται να αυξηθεί σε σχέση με το προ κρίσης επίπεδο, από 2,8% το 2019 σε 3,3% το 2023. Αυτό έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τα έτη που ακολούθησαν τη μεγάλη χρηματοπιστωτική κρίση, όταν πολλές χώρες της ζώνης του ευρώ εφάρμοσαν μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης που σε μεγάλο βαθμό επικεντρώνονταν στην περικοπή των δημόσιων επενδύσεων.

Ειδικότερα, την περίοδο 2009-2013 οι δημόσιες δαπάνες της ζώνης του ευρώ για δημόσιες ακαθάριστες επενδύσεις πάγιου κεφαλαίου ως ποσοστό του ΑΕΠ μειώθηκαν από 3,7% σε 2,9%, ενώ ορισμένες από τις μεγαλύτερες μειώσεις καταγράφηκαν στις χώρες με την επιτακτικότερη ανάγκη για εξυγίανση. Η αύξηση των επενδύσεων που προγραμματίζεται τα επόμενα έτη οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στο NGEU, και κυρίως στον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (RRF), ο οποίος προσφέρει στις χώρες της ζώνης του ευρώ ιδανική ευκαιρία να στηρίξουν την ανάκαμψη με πολιτικές που αυξάνουν το αναπτυξιακό δυναμικό των οικονομιών τους.

Οι συστάσεις στις χώρες μέλη για την δημοσιονομική τους εικόνα

Από κει και πέρα, οι ειδικές ανά χώρα συστάσεις που πρότεινε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο πλαίσιο της Εαρινής Δέσμης του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου 2021 προβλέπουν ότι η γενική ρήτρα διαφυγής του ΣΣΑ θα παραμείνει ενεργοποιημένη το 2022, ενώ οι δημοσιονομικές πολιτικές των κρατών-μελών θα πρέπει να είναι ποιοτικές και να καταστούν περισσότερο διαφοροποιημένες. Η γενική ρήτρα διαφυγής του ΣΣΑ θα συνεχίσει να εφαρμόζεται το 2022 και αναμένεται να απενεργοποιηθεί από το 2023.

Η ΕΚΤ σημειώνει ότι, ενώ οι ειδικές ανά χώρα συστάσεις που εκδόθηκαν το 2020 ήταν ομοιόμορφες για όλα τα κράτη-μέλη, στις συστάσεις που δημοσιεύθηκαν την άνοιξη του 2021 προτείνεται οι δημοσιονομικές πολιτικές το 2022 “να λαμβάνουν υπόψη την πορεία της ανάκαμψης, τη δημοσιονομική βιωσιμότητα και την ανάγκη μείωσης των οικονομικών, κοινωνικών και εδαφικών αποκλίσεων”. Στις χώρες με χαμηλά επίπεδα χρέους συνιστάται να εφαρμόσουν δημοσιονομικές πολιτικές με (επακριβώς ποσοτικοποιημένη) υποστηρικτική κατεύθυνση ,συμπεριλαμβανομένης της ώθησης που παρέχει το Ταμείο Ανάκαμψης, ενώ οι χώρες με υψηλά επίπεδα χρέους προτείνεται να “χρησιμοποιήσουν τον [RRF] για τη χρηματοδότηση πρόσθετων επενδύσεων για τη στήριξη της ανάκαμψης, ασκώντας παράλληλα συνετή δημοσιονομική πολιτική”.

Η τελευταία αυτή σύσταση ισχύει για το Βέλγιο, τη Γαλλία, την Ελλάδα, την Ισπανία, την Ιταλία και την Πορτογαλία. Συνιστάται επίσης σε όλα τα κράτη-μέλη να διατηρήσουν τις εθνικά χρηματοδοτούμενες επενδύσεις, ενώ “ταυτόχρονα, η αύξηση των εθνικά χρηματοδοτούμενων τρεχουσών δαπανών θα πρέπει να διατηρηθεί υπό έλεγχο, και να περιοριστεί για τα κράτη-μέλη με υψηλό χρέος”. Στο πλαίσιο σύστασης που δίνει έμφαση στη σημασία της ποιότητας των δημοσιονομικών μέτρων για τη διασφάλιση βιώσιμης ανάκαμψης χωρίς αποκλεισμούς, προκρίνεται επίσης η ενίσχυση των επενδύσεων, ιδίως στην πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση, με σκοπό την τόνωση της δυνητικής ανάπτυξης.

Τέλος, κατά την αξιολόγηση της συμμόρφωσης των κρατών-μελών με τα κριτήρια ελλείμματος και χρέους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαπιστώνει μη συμμόρφωση με το κριτήριο του ελλείμματος σε 23 κράτη-μέλη, ενώ με το κριτήριο του χρέους σε 13 κράτη-μέλη. Παρ’ όλα αυτά, θεωρεί ότι, αν “λάβει υπόψη τη μεγάλη αβεβαιότητα, τη συμφωνηθείσα απόκριση της δημοσιονομικής πολιτικής στην κρίση της COVID-19 και τις συστάσεις του Συμβουλίου της 20ής Ιουλίου 2020”, στην παρούσα συγκυρία δεν θα πρέπει να λαμβάνονται αποφάσεις σχετικά με την υπαγωγή ενός κράτους-μέλους σε διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος.