Η δημοσιονομική και οικονομική πολιτική που ασκήθηκε κατά το έτος 2021 επηρεάστηκε καθοριστικά, όπως άλλωστε και το 2020, από τη συνεχιζόμενη εμφάνιση της υγειονομικής κρίσης λόγω του κορωνοϊού, η οποία οδήγησε αναπόφευκτα στη μείωση της οικονομικής δραστηριότητας και στην ανάγκη για λήψη δημοσιονομικών μέτρων και δράσεων ενίσχυσης της ρευστότητας της οικονομίας.

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Σε ό,τι αφορά τα δημοσιονομικά μεγέθη του έτους 2022, για το οποίο όπως προαναφέρθηκε δεν θα ισχύσει ο στόχος της ενισχυμένης εποπτείας για την επίτευξη πρωτογενούς πλεονάσματος Γενικής Κυβέρνησης ύψους 3,5% του ΑΕΠ, αναμένεται να επηρεαστούν από την πανδημία του κορωνοϊού σε μικρότερο βαθμό σε σχέση με τα δύο προηγούμενα έτη, γεγονός που αποτυπώνεται στις προβλέψεις για αυξημένα έσοδα και μειωμένες δαπάνες του κρατικού προϋπολογισμού, καθώς και για βελτιωμένο πρωτογενές αποτέλεσμα σε σχέση με τα δύο προηγούμενα έτη.

Η επιστροφή στην κανονικότητα

Σύμφωνα με το προσχέδιο του κρατικού προϋπολογισμού του 2022, τα μεγέθη αυτά αποτυπώνουν το σενάριο σταδιακής επιστροφής στην κανονικότητα. Ασφαλώς, τα ανωτέρω δεν σημαίνουν την πλήρη παύση της εφαρμογής μέτρων για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας, όμως η δημοσιονομική επίπτωση των μέτρων αυτών θα είναι πλέον πολύ μικρότερη.

Τα κυριότερα από τα μέτρα αυτά που θα επιβαρύνουν και το έτος 2022, είναι η μείωση κατά τρεις ποσοστιαίες μονάδες των ασφαλιστικών εισφορών και η αναστολή καταβολής της ειδικής εισφοράς αλληλεγγύης για τους εργαζόμενους του ιδιωτικού τομέα, η επέκταση του προγράμματος για την επιδότηση νέων θέσεων εργασίας για άλλες 50.000 θέσεις και η επέκταση των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ στις μεταφορές, τον καφέ και μη αλκοολούχα ποτά και στα εισιτήρια κινηματογράφων, θεατρικών παραστάσεων και συναυλιών έως τον Ιούνιο του 2022.

Εκτός από την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης, βασικές προτεραιότητες για το έτος

2022 αποτελούν:

• η ανάπτυξη της οικονομίας μέσω της αξιοποίησης των ευρωπαϊκών πόρων του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility),
• η ενίσχυση των ενόπλων δυνάμεων, με την αύξηση των δαπανών και των φυσικών παραλαβών εξοπλιστικών συστημάτων,
• η ενίσχυση των επιχειρήσεων, πλέον των μέτρων αντιμετώπισης της πανδημίας, με τη μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων κατά 2 ποσοστιαίες μονάδες, τη μείωση του φόρου συγκέντρωσης κεφαλαίου και τη μείωση του φόρου σε περίπτωση συγχώνευσης (για μεσαίες, μικρές και πολύ μικρές επιχειρήσεις),
• η ενίσχυση των νέων, μέσω της κατάργησης του φόρου γονικών παροχών-δωρεών για παροχές-δωρεές αξίας έως 800.000 ευρώ για συγγενείς πρώτου βαθμού, της επέκτασης του στεγαστικού επιδόματος και στους φοιτητές των δημοσίων ΙΕΚ, της ενίσχυσης των νέων χωρίς εργασιακή εμπειρία για τους πρώτους 6 μήνες απασχόλησής τους και της κατάργησης του τέλους συνδρομητών κινητής τηλεφωνίας για τους νέους έως 29 ετών (με παράλληλη μείωσή του για τους λοιπούς συνδρομητές),
• η θέσπιση φορολογικών κινήτρων για τη χρήση των ηλεκτρονικών συναλλαγών για δαπάνες σε συγκεκριμένους κλάδους και
• η ενίσχυση της πράσινης οικονομίας και των ψηφιακών επενδύσεων μέσω της θέσπισης εκπτώσεων φόρου για δαπάνες των μικρομεσαίων επιχειρήσεων που εντάσσονται στις ανωτέρω κατηγορίες.

Οι στόχοι του οικονομικού επιτελείου της κυβέρνησης

Από κει και πέρα, το ΥΠΟΙΚ έχει θέσει στον τομέα της οικονομίας 6 μεσομακροπρόθεσμους στόχους:

1ος Στόχος. Η επίτευξη υψηλών ρυθμών οικονομικής μεγέθυνσης, από εφέτος. Όπως αποτυπώνεται στο Προσχέδιο, η ανάπτυξη της οικονομίας τα επόμενα χρόνια θα είναι ισχυρή. Ειδικότερα, η σωρευτική ανάπτυξη των ετών 2021-2022 αυξάνεται στο 10,8%, σηματοδοτώντας ότι κατά το έτος 2022 όχι μόνο αναμένεται να αποκατασταθεί πλήρως το προ-πανδημίας επίπεδο του εγχώριου προϊόντος, αλλά αυτό θα αυξηθεί περαιτέρω κατά περίπου 2%.

2ος Στόχος. Η βελτίωση της σύνθεσης του ΑΕΠ, με σημαντική αύξηση των επενδύσεων και των εξαγωγών, από εφέτος. Πράγματι, όπως αποτυπώνεται στο Προσχέδιο, ο ρυθμός αύξησης των πραγματικών επενδύσεων εκτιμάται περίπου στο 11% για το 2021 και στο 23% για το 2022.

3ος Στόχος. Η έξοδος της χώρας από το καθεστώς της Ενισχυμένης Εποπτείας, εντός του 2022.Πράγματι, αυτή δρομολογείται.

4ος Στόχος. Η επίτευξη μονοψήφιου ποσοστού μη εξυπηρετούμενων δανείων στα χαρτοφυλάκια των τραπεζών, εντός του 2022.Πράγματι, από εφέτος, συστημικά τραπεζικά ιδρύματα εκτιμάται ότι θα επιτύχουν μονοψήφιο ποσοστό.

5ος Στόχος. Η επίτευξη ρεαλιστικών πρωτογενών πλεονασμάτων, από το 2023.Πράγματι, όπως αποτυπώνεται στο Προσχέδιο, το πρωτογενές έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης θα συρρικνωθεί σημαντικά, από το 7,4% το 2021 στο 1,1% το 2022, επιστρέφοντας η χώρα σε πρωτογενή πλεονάσματα το 2023, αποκλειστικά μέσω της δυναμικής ανάκαμψης και της ισχυρής ανάπτυξης της Ελληνικής οικονομίας.

6ος Στόχος. Η απόκτηση επενδυτικής βαθμίδας, το 2023.Πράγματι, η οικονομία, και μέσα στην υγειονομική κρίση, αναβαθμίζεται. Συνεπώς, κατά το ΥΠ.ΟΙΚ., η επίτευξη αυτών των στόχων είναι απολύτως ρεαλιστική.

Η “ακτινογραφία” του προσχεδίου του προϋπολογισμού

 Σε κάθε περίπτωση, δεν πρέπει να ξεχνάμε, ότι το Προσχέδιο Προϋπολογισμού 2022 κατατίθεται σε συνθήκες υποχώρησης της πανδημίας και ταχύτερης από το αναμενόμενο επαναφοράς της οικονομικής δραστηριότητας. Το μακροοικονομικό σενάριο προβλέπει μεγέθυνση 6,1% για το τρέχον έτος και 4,5% για το 2022. Σε σχέση με τις προβλέψεις του Μεσοπρόθεσμου, το 2021 έχει αναθεωρηθεί προς τα πάνω (από 3,6%) ενώ το 2022 προς τα κάτω (από 6,2%).

Σε σχετική ανάλυση, το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή θεωρεί εύλογη την αναθεώρηση του 2021 και επισημαίνουμε ότι η μεγέθυνση του 2022 θα εξαρτηθεί από δύο παράλληλες διαδικασίες που κινούνται προς αντίθετες κατευθύνσεις. Από τη μια πλευρά, η άρση των έκτακτων παρεμβάσεων και η σταδιακή εξάντληση των συσσωρευμένων αποταμιεύσεων θα επιδράσουν αρνητικά, και από την άλλη πλευρά η περαιτέρω εξομάλυνση των υγειονομικών συνθηκών και η ενεργοποίηση των πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) θα επιδράσουν θετικά.

Τα δημοσιονομικά στοιχεία

Τα δημοσιονομικά στοιχεία του Προσχεδίου διαπιστώνουν μια δυσμενή εικόνα για το τρέχον έτος, σχετικά αμετάβλητη ως προς εκείνη του 2020, και προβλέπουν μια σημαντική βελτίωση για το επόμενο έτος.

Το πρωτογενές έλλειμμα του 2021 εκτιμάται σε 13 δισ. ευρώ (7,3% ΑΕΠ) σε όρους ESA και 13,5 δισ. (7,7% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας, δηλαδή οριακά δυσμενέστερο από εκείνο του 2020 και από τις προβλέψεις του Μεσοπρόθεσμου. Για το 2022 προβλέπεται περιορισμός του πρωτογενούς ελλείμματος στα 2 δισ. (1,1% ΑΕΠ) σε όρους ESA και στα 1,6 δισ. (0,9% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας. Αυτό ισοδυναμεί με βελτίωση κατά 11 περίπου δισ. (6,3% ΑΕΠ) σε όρους ESA και κατά 12 περίπου δισ. (6,8% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας.

Η άρση των έκτακτων δημοσιονομικών μέτρων που ήταν σε ισχύ κατά το τρέχον και το προηγούμενο έτος αποτελεί τη βασική αιτία αυτής της βελτίωσης. Ειδικότερα,, το μεγαλύτερο μέρος της προβλεπόμενης δημοσιονομικής βελτίωσης εντοπίζεται σε συγκεκριμένες συνιστώσες: Από την πλευρά των εσόδων προβλέπεται αύξηση των καθαρών φορολογικών εισπράξεων κατά 3,8 δισ., ενώ από την πλευρά των δαπανών μείωση των μεταβιβάσεων του κρατικού προϋπολογισμού (εκτός γενικής κυβέρνησης) κατά 5,2 δισ., των αγορών αγαθών, υπηρεσιών και πάγιων περιουσιακών στοιχείων κατά 1,5 δισ. και της κάλυψης των ασφαλιστικών εισφορών από τον κρατικό προϋπολογισμό κατά 1,1 δισ. Παράλληλα, προβλέπεται αύξηση των πιστώσεων υπό κατανομή κατά 3,2 δισ., το μεγαλύτερο μέρος της οποίας αφορά τη χρήση των πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας.

Οι εύλογες… αβεβαιότητες!

 Σύμφωνα με το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή, το Προσχέδιο Προϋπολογισμού 2022 κατατίθεται σε σαφώς ευνοϊκότερες οικονομικές συνθήκες σε σχέση με πέρυσι, ωστόσο οι αβεβαιότητες δεν έχουν εξαλειφθεί. Αυτές αφορούν καταρχήν την εξέλιξη της πανδημίας και τη συνεχιζόμενη πίεση στο σύστημα υγείας. Οι επιδόσεις της χώρας μας σε όρους εμβολιασμών, κρουσμάτων και θανάτων –σε σχέση με την υπόλοιπη Ευρωπαϊκή Ένωση– δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ικανοποιητικές. Επιπλέον, αβεβαιότητες δημιουργεί η ταχύτητα επαναφοράς της ελληνικής οικονομίας, τόσο από την πλευρά της ζήτησης που έχει επανέλθει σε μεγάλο βαθμό, όσο και από την πλευρά της προσφοράς.

Η τελευταία ενδέχεται να επανέλθει βραδύτερα, όπως άλλωστε συμβαίνει παγκοσμίως με τις παρατηρούμενες αυξήσεις του κόστους ενέργειας, ενώ ταυτόχρονα θα πρέπει να παρακολουθούνται ενδεχόμενες μόνιμες απώλειες (scarring) εξαιτίας της απαξίωσης κεφαλαιακού αποθέματος και εργασιακών δεξιοτήτων. Μια ακόμα αβεβαιότητα συνδέεται με την πρόβλεψη για ανάκαμψη των φορολογικών εσόδων. Η αύξηση των εσόδων προϋποθέτει τη δυνατότητα επιχειρήσεων και νοικοκυριών να αντεπεξέλθουν όχι μόνο στις τρέχουσες φορολογικές υποχρεώσεις αλλά και σε εκείνες που συσσωρεύτηκαν στη διάρκεια των τελευταίων δύο ετών.

Οι πληθωριστικές πιέσεις

Τέλος, ενδεχόμενη διατήρηση των πληθωριστικών πιέσεων στην Ελλάδα θα μειώσει την αγοραστική δύναμη των νοικοκυριών και θα ασκήσει πιέσεις για αντισταθμιστικές δημοσιονομικές παρεμβάσεις. Σε επίπεδο Ευρωζώνης, ο παρατεταμένος πληθωρισμός μπορεί να οδηγήσει σε ταχύτερη απόσυρση των υφιστάμενων μέτρων επεκτατικής νομισματικής πολιτικής και άρα σε άνοδο του κόστους δανεισμού που θα επηρεάσει αρνητικά τον ρυθμό μεγέθυνσης.

Το φλέγον ζήτημα…

 Υπάρχει από την άλλη και η μεγάλη συζήτηση που έχει ανοίξει στην Ευρώπη, για την μεταρρύθμιση των δημοσιονομικών κανόνων. Η κυβέρνηση επιδιώκει την ενεργό συμμετοχή της χώρας, όπως γίνεται τα τελευταία 2 χρόνια, στη διάρθρωση νέας ευρωπαϊκής οικονομικής αρχιτεκτονική. Σύμφωνα με το ΥΠ.ΟΙΚ., η νέα Ευρωπαϊκή Οικονομική Αρχιτεκτονική πρέπει να διασφαλίζει μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, προσφέροντας παράλληλα τη μέγιστη δυνατή ευελιξία στην αντιμετώπιση κρίσεων, προστατεύοντας και ενθαρρύνοντας τις δημόσιες επενδύσεις, ειδικά σε τομείς προτεραιότητας, όπως είναι η πράσινη και η ψηφιακή μετάβαση.

Οι προτάσεις του Ελληνικού Δημοσιονομικού Συμβουλίου

Στο σημείο αυτό, ενδιαφέρον έχουν οι προτάσεις του Ελληνικού Δημοσιονομικού Συμβουλίου (ΕΔΣ), για την αναθεώρηση του ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου, μεταξύ αυτών:

Η στοχοθεσία των δημοσιονομικών κανόνων πρέπει να αποτυπωθεί θεσμικά. Ειδικότερα, το ΕΔΣ θεωρεί πως απαιτείται η συμπερίληψη στο προοίμιο των βασικών αρχών των δημοσιονομικών κανόνων που πρέπει να είναι:

• η διασφάλιση ισορροπίας ανάμεσα στην εθνική αυτονομία ως προς την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής και τη σταθερότητα του κοινού νομίσματος,
• η προώθηση του στόχου (στο πλαίσιο των αρχών της δημοσιονομικής υπευθυνότητας) της στήριξης μιας συμπεριληπτικής μεγέθυνσης, της ψηφιακής και πράσινης μετάβασης και της γενικότερης οικονομικής και κοινωνικής σύγκλισης των χωρών – μελών της ΕΕ.

Στο πλαίσιο των ανωτέρω αρχών, ως κεντρικός στόχος καθορίζεται η διατηρησιμότητα του δημοσίου χρέους, δηλαδή η διασφάλιση της απρόσκοπτης εξυπηρέτησής του. Ο στόχος αυτός εξειδικεύεται με την καθιέρωση ποσοτικοποιημένων στόχων για το δημόσιο χρέος, οι οποίοι προσδιορίζονται από την Επιτροπή σε συνεργασία με κάθε κράτος-μέλος, σε ορίζοντα 5 έως 10 ετών, στη βάση ανεξάρτητης εθνικής αξιολόγησης των ακαθάριστων χρηματοδοτικών αναγκών δανεισμού, του προβλεπόμενου μέσου ρυθμού ονομαστικής μεγέθυνσης και του ποσοστού της ανεργίας.

Οι ρυθμός μεταβολής των καθαρών δημοσίων δαπανών

Βασικός δείκτης – εργαλείο για την επιτήρηση της χαρασσόμενης δημοσιονομικής πολιτικής κάθε χώρας πρέπει να είναι ο έλεγχος του ποσοστιαίου ρυθμού μεταβολής των καθαρών δημοσίων δαπανών που είναι συμβατός μεσοπρόθεσμα (σε ορίζοντα τριετίας) με τον εθνικό στόχο για τον έλεγχο του λόγου του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ. Ο δείκτης αυτός προσδιορίζεται για κάθε χώρα μετά την αφαίρεση των δαπανών εξυπηρέτησης του δημοσίου χρέους, των δαπανών για δημόσιες επενδύσεις, των εφάπαξ δαπανών και των δαπανών για την επιδότηση της ανεργίας (βλ. σημείο 8). Επιπρόσθετα, το ΕΔΣ εκτιμά πως πρέπει:

• να καθιερωθεί εθνική ρήτρα διαφυγής με βάση ανεξάρτητη εθνική αξιολόγηση των έκτακτων συνθηκών όπως αποτυπώνεται σε αποκλίσεις των βασικών μακροοικονομικών μεγεθών έναντι των στόχων και σε σύγκριση με τα μέσα ευρωπαϊκά δεδομένα,
• να προβλεφθεί μια σαφώς οριοθετημένη «περίοδος μετάβασης» προς τους νέους κανόνες η οποία, πέρα από την ανάγκη της κατά το δυνατόν ταχύτερης μετάβασης στο νέο πλαίσιο, θα λαμβάνει υπόψη το ευρύτερο οικονομικό περιβάλλον και τις δυνατότητες κάθε κράτους-μέλους.

Έμφαση στα κίνητρα. Το υφιστάμενο πλαίσιο λειτουργεί κυρίως στη βάση κυρώσεων. Μολονότι, κάποιου τύπου κυρώσεις πρέπει να παραμείνουν το νέο δημοσιονομικό πλαίσιο οφείλει να ενισχύσει σημαντικά τη διάσταση των κινήτρων. Η δημιουργία μιας κεντρικής ευρωπαϊκής δημοσιονομικής δυνατότητας (βλ. σημείο 5) με ενδεχομένη δυνατότητα συμμετοχής στα προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής, η αναθεώρηση των όρων δανειοδότησης από τον ESM, η μέθοδος χρηματοδότησης που υιοθετήθηκε στα πλαίσια του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, η διαδικασία ανακατανομής των πόρων των Διαρθρωτικών Ταμείων που πραγματοποιείται στο μέσο κάθε Προγραμματικής Περιόδου ﮲όλα τα παραπάνω μπορούν να

δημιουργήσουν ένα ισχυρό πλέγμα κινήτρων και ταυτόχρονα να απαλύνουν τις συνέπειες της έντασης της δημοσιονομικής προσαρμογής.

Ανάπτυξη μιας κεντρικής δημοσιονομικής δυνατότητας (central fiscal capacity): Προτείνεται η ανάπτυξη μιας κεντρικής σε ευρωπαϊκό επίπεδο δημοσιονομικής δυνατότητας (central fiscal capacity) επεκτείνοντας την παλιότερη πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (2018) για το European Investment Stabilisation Function (EISF). Η χρηματοδότηση αυτής της δυνατότητας μπορεί να προέλθει από κοινούς ευρωπαϊκούς φόρους αλλά και από αξιόγραφα που θα εκδίδει η Ευρωπαϊκή Ένωση.