Η πανδημική κρίση έχει αποσταθεροποιήσει βασικά δημοσιονομικά μεγέθη και έχει ανατρέψει την πορεία δημοσιονομικής προσαρμογής των προηγούμενων ετών, αυξάνοντας τις χρηματοδοτικές ανάγκες και το χρέος του δημόσιου τομέα.

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Παρά την αισιοδοξία που δημιουργεί η επιτάχυνση των εμβολιασμών, η αβεβαιότητα για τον ακριβή χρόνο τερματισμού της πανδημίας και τις επιπτώσεις της στην ευθραυστότητα του δημόσιου τομέα συντηρεί το ρίσκο φερεγγυότητας της οικονομίας δημιουργώντας ανησυχία για τη μεσο-μακροπρόθεσμη προοπτική της.

Σύμφωνα με σχετική ανάλυση του ΙΝΕ-ΓΣΕΕ, το πρωτογενές αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης έκλεισε το 2020 με έλλειμμα της τάξης του 6,7% του ΑΕΠ.

Αν και το μέγεθος αυτό του ελλείμματος υπερβαίνει κατά μία μόλις ποσοστιαία μονάδα τον μέσο όρο της Ευρωζώνης, η χώρα μας, δεδομένου του υπερπλεονάσματος το 2019, κατέγραψε πέρυσι τη μεγαλύτερη επιδείνωση του πρωτογενούς ισοζυγίου με την προσαρμογή να αγγίζει τις 10,8 ποσοστιαίες μονάδες.

Λαμβάνοντας υπόψη τις πληρωμές για τόκους επί του συσσωρευμένου δημόσιου χρέους ύψους 3% του ΑΕΠ, το συνολικό δημοσιονομικό αποτέλεσμα ανήλθε το 2020 στο -9,7% του ΑΕΠ, έναντι πλεονάσματος 1,1% του ΑΕΠ το 2019.

Πλην της μεγάλης ύφεσης, σοβαρό αντίκτυπο στην επιδείνωση των δημοσιονομικών μεγεθών είχαν και τα έκτακτα μέτρα που λήφθηκαν κατά τη διάρκεια του έτους για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας.

Το υψηλό κόστος των μέτρων στήριξης της οικονομίας, που ως ποσοστό του ΑΕΠ αποτελεί το έκτο υψηλότερο μεταξύ των 19 οικονομιών της Ευρωζώνης, φανερώνει τον ιδιαίτερα μεγάλο αντίκτυπο της πανδημίας στην ελληνική οικονομία, δεδομένων των ειδικών διαρθρωτικών και αναπτυξιακών χαρακτηριστικών της.

Οι δημοσιονομικές παρεμβάσεις αποτυπώθηκαν και στα επιμέρους μεγέθη του ισοζυγίου της Γενικής Κυβέρνησης.

Συγκεκριμένα, όσον αφορά τα δημόσια έσοδα, τη μεγαλύτερη κάμψη παρουσίασαν οι έμμεσοι φόροι, με το ύψος τους το 2020 να είναι χαμηλότερο κατά 4,4 δισ. ευρώ έναντι του 2019 και 3,5 δισ. ευρώ έναντι του μέσου όρου της περιόδου 2016-2018.

Αναφορικά με τις πρωτογενείς δαπάνες, αυτές διαμορφώθηκαν στα 95,7 δισ. ευρώ, εμφανίζοντας αύξηση 16,3% σε σχέση με το 2019, την τέταρτη υψηλότερη μεταβολή μεταξύ των 19 κρατών-μελών της Ευρωζώνης.

Σε απόλυτο μέγεθος, τη μεγαλύτερη αύξηση κατέγραψαν οι λοιπές πρωτογενείς δαπάνες, το ύψος των οποίων διαμορφώθηκε στα 20,3 δισ. ευρώ, έναντι 7,6 δισ. ευρώ το 2019 και 4,8 δισ. την τριετία 2016-2018.

Το χρέος και η φερεγγυότητα του δημόσιου τομέα

Το δ’ τρίμηνο του 2020 το δημόσιο χρέος διαμορφώθηκε στα 341 δισ. ευρώ, καταγράφοντας αύξηση περίπου 10 δισ. ευρώ έναντι του αντίστοιχου τριμήνου πέρυσι.

Συγκριτικά με το α’ τρίμηνο του 2020 το χρέος του Δημοσίου αυξήθηκε κατά 11,4 δισ. ευρώ, αποτυπώνοντας την επίπτωση της πανδημικής κρίσης στις χρηματοδοτικές ανάγκες της Γενικής Κυβέρνησης.

Η εξέλιξη αυτή τροφοδοτήθηκε κυρίως από την αύξηση του όγκου των χρεογράφων κατά 9,4 δισ. ευρώ, των δανείων κατά 1,9 δισ. ευρώ και του χρέους σε νόμισμα και καταθέσεις κατά 0,2 δισ. ευρώ.

Δεδομένης της πτώσης του ονομαστικού ΑΕΠ κατά 9,6% το 2020, το ποσοστό του δημόσιου χρέους στο ΑΕΠ διαμορφώθηκε στο 205,6%, 25,1 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερα από το 2019. Για το 2021 ο λόγος χρέος προς ΑΕΠ αναμένεται να διαμορφωθεί στο 204,8%, με τον όγκο του δημόσιου χρέους να ανέρχεται στα 352,5 δισ. ευρώ.

Αξίζει να αναφερθεί ότι, παρά την οριζόντια αύξηση του ποσοστού του δημόσιου χρέους σε όλη την Ευρωζώνη το 2020, η αύξησή του στην Ελλάδα ήταν η υψηλότερη μεταξύ των κρατών-μελών της.

Επιπλέον, όπως και στις υπόλοιπες ευρωπαϊκές οικονομίες (πλην της Ιρλανδίας, του Λουξεμβούργου και της Λιθουανίας), η εξέλιξη αυτή ήταν αποτέλεσμα της συνδυαστικής αύξησης του όγκου του δημόσιου χρέους και της μείωσης του ονομαστικού ΑΕΠ που προκάλεσε η πανδημική κρίση.

Τονίζεται ότι το 2020 ο λόγος δημόσιο χρέος προς ΑΕΠ στην Ελλάδα ήταν υπερδιπλάσιος του μέσου όρου της Ευρωζώνης, με την απόκλιση να προβλέπεται ότι θα παραμείνει μεγάλη και φέτος, δεδομένης της σχετικά περιορισμένης αποκλιμάκωσης του δημόσιου χρέους.

Η αύξηση του χρέους του δημόσιου τομέα αντανακλά την επιλογή κάλυψης σημαντικού μέρους των χρηματοδοτικών του αναγκών μέσω δανεισμού στις αγορές χρήματος. Ειδικότερα, το 2020 το ελληνικό Δημόσιο προσέφυγε πέντε φορές στις αγορές για την άντληση ρευστότητας.

Το πρώτο εξάμηνο με τρεις εκδόσεις ομολόγων συνολικού ύψους 7,5 δισ. ευρώ και το δεύτερο εξάμηνο με δύο επανεκδόσεις ομολόγων, από τις οποίες άντλησε ρευστότητα 4,5 δισ. ευρώ.

Φέτος, το Δημόσιο έχει ήδη προβεί σε τρεις εκδόσεις ομολόγων: η πρώτη έγινε τον Ιανουάριου και αφορούσε 10ετές ομόλογο απόδοσης 0,8% από το οποίο άντλησε 3,5 δισ. ευρώ∙ η δεύτερη, διάρκειας 30 ετών, έγινε τον Μάρτιο και είχε απόδοση κοντά στο 2% και ύψος 2,5 δισ. ευρώ∙ η τρίτη, από την οποία αντλήθηκαν 3 δισ. ευρώ, πραγματοποιήθηκε τον Μάιο και ήταν 5ετούς διάρκειας και απόδοσης οριακά κάτω του 0,2%.

Οι αποδόσεις των συγκεκριμένων εκδόσεων υποβοηθήθηκαν από τις ευνοϊκές συνθήκες στις αγορές λόγω, μεταξύ άλλων, των έκτακτων μέτρων νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ.

Η διαχείριση της πανδημικής κρίσης και το υφεσιακό της αποτύπωμα επηρέασαν σημαντικά τη φερεγγυότητα του δημόσιου τομέα.

Ο δείκτης φερεγγυότητας του Δημοσίου το 2020 υποβαθμίστηκε ραγδαία από το αξιόπιστο καθεστώς φερεγγυότητας κερδοσκόπου στο οποίο βρισκόταν το 2019 στο μη βιώσιμο καθεστώς ultra Ponzi.

Η εξέλιξη αυτή συνεπάγεται την αδυναμία του Δημοσίου ‒για πρώτη φορά μετά το 2015‒ να καλύψει τις πληρωμές τόκων επί του συσσωρευμένου του χρέους μέσω του πρωτογενούς του αποτελέσματος και έχει ως συνέπεια την κεφαλαιοποίηση των τόκων και την αύξηση των μελλοντικών χρηματοδοτικών αναγκών του.

Για το τρέχον έτος, ο δείκτης φερεγγυότητας του δημόσιου τομέα θα υποχωρήσει περαιτέρω εντός του χρηματοπιστωτικά μη αξιόπιστου καθεστώτος ultra Ponzi, δεδομένης της πρόβλεψης για υψηλότερο πρωτογενές έλλειμμα ως ποσοστό του ΑΕΠ το 2021.

Οι προκλήσεις

Η πανδημική κρίση φαίνεται λοιπόν να έχει αποσταθεροποιήσει τη χρηματοοικονομική δομή του δημόσιου τομέα, αυξάνοντας την πίεση στις χρηματοδοτικές ανάγκες του, αλλά και την αβεβαιότητα για το ρίσκο φερεγγυότητας και τον βαθμό πιστοληπτικής του αξιοπιστίας στο μέλλον.

Όπως έχουμε υπογραμμίσει σε πρόσφατες αναλύσεις μας, οι παράγοντες οι οποίοι αναμένεται να επηρεάσουν το πιστωτικό προφίλ και τους όρους αναχρηματοδότησης του Δημοσίου στο μέλλον είναι οι ακόλουθοι:

Πρώτον, ο ακριβής χρόνος τερματισμού της πανδημίας, καθώς αυτό θα προσδιορίσει το μέγεθος των επιπλέον έκτακτων παρεμβάσεων που θα απαιτηθούν για τη στήριξη της οικονομίας και τις επιπτώσεις τους στο δημοσιονομικό ισοζύγιο και στο χρέος.

Η προοπτική αυτή θα εξαρτηθεί, μεταξύ άλλων, από την αποτελεσματικότητα των μέτρων υγειονομικής προστασίας και τον βαθμό εμβολιαστικής κάλυψης και ανοσοποίησης του πληθυσμού, δεδομένης της αβεβαιότητας που προκαλεί η εμφάνιση νέων μεταλλάξεων.

Δεύτερον, οι πηγές εγγυημένης ρευστότητας και το ευρύτερο χρηματοδοτικό πλαίσιο της χώρας.

Εξαιρετικής σημασίας ως προς αυτό είναι η ταχεία απορρόφηση των κονδυλίων του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, καθώς και τα έκτακτα, μη συμβατικά, μέτρα της ΕΚΤ (όπως το πρόγραμμα PEPP και η κατ’ εξαίρεση αποδοχή των κρατικών ομολόγων στις πράξεις αναχρηματοδότησης των τραπεζών), που στηρίζουν τη ρευστότητα της οικονομίας και τις αποδόσεις των εκδόσεων του Δημοσίου.

Επιπλέον, η διατήρηση και η ορθή διαχείριση του αποθεματικού ρευστότητας, το ύψος του οποίου στο τέλος του 2020 ανερχόταν στα 31 δισ. ευρώ, θα συμβάλουν στη στήριξη της εμπιστοσύνης για το αξιόχρεο του Δημοσίου, καλύπτοντας τις βραχυ-μεσοπρόθεσμες δανειακές υποχρεώσεις του.

Η συγκεκριμένη επιλογή θα επιτρέψει επίσης την κάλυψη έκτακτων χρηματοδοτικών αναγκών του Δημοσίου, χωρίς επιπτώσεις στο χρέος και πιθανά στους όρους αναχρηματοδότησής του.

Θετική συμβολή στη ρευστότητα της οικονομίας θα έχει και η αξιοποίηση του νέου ΕΣΠΑ, καθώς και άλλων προγραμμάτων που εντάσσονται στο Next Generation EU.17.

Τρίτον, παρεμβάσεις που θα επηρεάσουν τους μεσο-μακροπρόθεσμους ρυθμούς μεγέθυνσης της ελληνικής οικονομίας.

Η προοπτική αυτή δεν θα εξαρτηθεί μόνο από την αξιοποίηση κονδυλίων του Ταμείου Ανάκαμψης, αλλά κυρίως από τα οφέλη που τελικά θα έχει στον όγκο των ιδιωτικών επενδύσεων, στην απασχόληση και στον μετασχηματισμό της οικονομίας.

Δεδομένης όμως της επιβαρυμένης μακρο-χρηματοπιστωτικής κατάστασης της οικονομίας, η ενεργοποίηση της επεκτατικής δυναμικής του ΑΕΠ απαιτεί επιπλέον τη λήψη άμεσων μέτρων στήριξης του διαθέσιμου εισοδήματος και της ρευστότητας των νοικοκυριών καθώς και του ευρύτερου ιδιωτικού τομέα.

Στο πλαίσιο αυτό, κομβικής σημασίας είναι η διαμόρφωση ενός κατώτατου μισθού ο οποίος θα εγγυάται ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης σε συνδυασμό με θεσμικές παρεμβάσεις στην αγορά εργασίας που προάγουν την προστασία και την ποιότητα της απασχόλησης.

Τέταρτον, εξωγενείς παράγοντες που αναμένεται να επηρεάσουν βραχυ-μεσοπρόθεσμα τις χρηματοδοτικές ανάγκες και τη μεγεθυντική δυναμική της οικονομίας.

Ένας τέτοιος παράγοντας είναι ο βαθμός του γεωπολιτικού ρίσκου της χώρας την προσεχή περίοδο και το ενδεχόμενο να τροφοδοτήσει νέες εμπροσθοβαρείς δαπάνες στον κρατικό Προϋπολογισμό (π.χ. δαπάνες για αμυντικούς εξοπλισμούς, διαχείριση προσφυγικής κρίσης κ.ά.).

Σημαντική επίσης παράμετρος είναι και η αβεβαιότητα για τη συνέχιση ή μη της διευκολυντικής νομισματικής πολιτικής των κεντρικών τραπεζών και το εάν και κατά πόσο αυτό θα επηρεάσει τις αξιολογήσεις φερεγγυότητας και τις αποδόσεις των χρεογράφων, δεδομένης μάλιστα της ευαισθησίας των αναλύσεων βιωσιμότητας του ελληνικού χρέους στο κόστος δανεισμού.

Επιβαρυντικά σε αυτό αναμένεται να λειτουργήσουν και το ρίσκο λιτότητας από πιθανή επαναφορά της Ελλάδας στο αυστηρό δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ, δεδομένου μάλιστα του υψηλού βαθμού ευθραυστότητας της οικονομίας.